縣域經(jīng)濟(jì)，為浙江經(jīng)濟(jì)起飛作出了巨大的歷史性貢獻(xiàn)。2012年，浙江地區(qū)生產(chǎn)總值3.46萬億元，其中縣域經(jīng)濟(jì)總量占了三分之二;在全國百強(qiáng)縣中，浙江數(shù)量位居首席。然而，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新階段，縣域經(jīng)濟(jì)的先天局限性逐步顯現(xiàn)。要進(jìn)一步提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力，必須突破“縣域經(jīng)濟(jì)”的小格局，拓展以中心城市為龍頭的“都市區(qū)經(jīng)濟(jì)”大布局，以更大的空間尺度來整合優(yōu)化配置資源。也就是說，浙江需要加快從“縣域經(jīng)濟(jì)”向“都市區(qū)經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)型。
為什么要轉(zhuǎn)型
當(dāng)前縣域經(jīng)濟(jì)的局限性，主要表現(xiàn)為資源整合能力有限、行政分割造成資源浪費(fèi)嚴(yán)重，以及中心城市創(chuàng)新要素和公共資源共享性較差等方面，使得浙江原本有限的資源要素未能實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，在一定程度上削弱了自身的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力。
“縣域經(jīng)濟(jì)”資源整合能力有限。縣級(jí)行政主體在整合縣域資源，集中力量引進(jìn)大項(xiàng)目、培育大企業(yè)時(shí)，往往會(huì)受制于自身資源稟賦條件的局限，如建設(shè)用地有限、人才和技術(shù)等創(chuàng)新要素不足等，導(dǎo)致縣域內(nèi)企業(yè)和產(chǎn)業(yè)起點(diǎn)較低、規(guī)模偏小、技術(shù)含量不高。
“縣域經(jīng)濟(jì)”資源浪費(fèi)比較嚴(yán)重。在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展早期，因企業(yè)就地辦廠、分散布局，導(dǎo)致土地浪費(fèi)和環(huán)境污染較為嚴(yán)重。在隨后的規(guī)劃建設(shè)中，由于縣域經(jīng)濟(jì)行政分割碎片化，重復(fù)建設(shè)依然突出，資源浪費(fèi)比較嚴(yán)重。在產(chǎn)業(yè)布局上，由于缺乏跨區(qū)域的產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)窖由旌透鱾�(gè)環(huán)節(jié)的分工合作，導(dǎo)致縣與縣之間同類產(chǎn)業(yè)區(qū)塊并存，過度競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重，無法很好地實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展。
“縣域經(jīng)濟(jì)”資源共享性較差。由于縣域經(jīng)濟(jì)相對(duì)獨(dú)立的發(fā)展模式，與大城市聯(lián)系不夠緊密，導(dǎo)致中心城市的輻射效應(yīng)難以向縣域滲透。一方面，周邊縣域企業(yè)利用中心城市的技術(shù)、人才、信息等創(chuàng)新要素比較困難，不利于創(chuàng)新發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級(jí);另一方面，中心城市的產(chǎn)業(yè)、人口壓力也難以向周邊縣域疏解，以致人口膨脹、交通擁堵和環(huán)境惡化等成為“頑疾”。
因此，無論是提升企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，還是優(yōu)化空間布局、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，都需要突破縣域行政區(qū)劃的限制，從原來的“縣域經(jīng)濟(jì)”為主體，轉(zhuǎn)型為以中心城市為核心，布局合理、通勤率較高、要素流動(dòng)比較自由、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度較強(qiáng)、公共資源配置相對(duì)均衡且有效共享，具有較強(qiáng)一體化傾向的“都市區(qū)經(jīng)濟(jì)”。
怎樣進(jìn)行轉(zhuǎn)型
從“縣域經(jīng)濟(jì)”向“都市區(qū)經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)型，不只是經(jīng)濟(jì)地理空間的簡(jiǎn)單拓展，更涉及到區(qū)域內(nèi)空間布局、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、資源調(diào)配、產(chǎn)業(yè)形態(tài)、管理方法等一系列的轉(zhuǎn)型升級(jí)。
以都市區(qū)形態(tài)組織優(yōu)化國土空間布局
都市區(qū)由中心城市和周邊經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密且通勤率較高的區(qū)域組成，其范圍不受行政區(qū)劃的局限，主要取決于中心城市的輻射范圍。從浙江情況來看，圍繞杭州、寧波、溫州和金華—義烏等中心城市構(gòu)建都市區(qū)已基本形成共識(shí)。在這四大都市區(qū)以外，仍然存在范圍規(guī)模相對(duì)較小的都市區(qū)，如臺(tái)州都市區(qū)、紹興都市區(qū)、嘉興都市區(qū)，等等。規(guī)模較小的都市區(qū)，其一定范圍有可能被規(guī)模較大的都市區(qū)所覆蓋，但不影響其獨(dú)立存在。
以都市區(qū)形態(tài)組織優(yōu)化國土空間布局，可以施展的舞臺(tái)相對(duì)較大，產(chǎn)業(yè)和人口可以在整個(gè)都市區(qū)范圍內(nèi)得到合理配置。比如，通過培育中心城市周邊的衛(wèi)星城作為次級(jí)增長中心，可以部分疏解中心城市的承載壓力。有的規(guī)劃建設(shè)成為工業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)，可以承接從中心城市轉(zhuǎn)移出來的制造業(yè)和產(chǎn)業(yè)工人;有的打造成為“慢生活”宜居小城鎮(zhèn)，通過便捷交通和良好環(huán)境來吸引大城市人口移居。至于中心城市本身，通過減負(fù)騰出空間資源側(cè)重于發(fā)展高端服務(wù)業(yè)和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)。這樣可以相得益彰，既提升了區(qū)域整體競(jìng)爭(zhēng)力和城市化水平，又可緩解乃至逐步根治中心城市的大城市病。
進(jìn)一步提升中心城市的集聚輻射能力
發(fā)展都市經(jīng)濟(jì)區(qū)，中心城市是關(guān)鍵。目前浙江的中心城市總體偏弱，這與之前縣域經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勢(shì)發(fā)展不無關(guān)系，由此也形成了中心城市與周邊縣域“小馬拉大車”的失衡格局。
因此，當(dāng)前發(fā)展都市區(qū)經(jīng)濟(jì)，首要任務(wù)是提升中心城市功能。要花大力氣優(yōu)化中心城市發(fā)展環(huán)境，使之成為高端要素、高端產(chǎn)業(yè)的集聚高地。強(qiáng)化其在金融、教育和科技等方面的跨區(qū)域服務(wù)水平，大力發(fā)展高技術(shù)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和總部經(jīng)濟(jì)，進(jìn)一步提升中心城市產(chǎn)業(yè)層級(jí)，確立其在區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈中的高端地位。其次，要下決心消除行政區(qū)劃壁壘，使中心城市的輻射影響力能比較順暢地向周邊區(qū)域滲透擴(kuò)散。研究探索跨行政區(qū)域的聯(lián)合協(xié)調(diào)機(jī)制，在不斷提高市場(chǎng)化程度的基礎(chǔ)上，促進(jìn)生產(chǎn)要素在不同行政區(qū)之間的自由流動(dòng)。
加快構(gòu)建便捷交通網(wǎng)絡(luò)
如果都市區(qū)內(nèi)沒有完善的便捷交通網(wǎng)絡(luò)，中心城市的產(chǎn)業(yè)和人口就不能順利疏散到周邊城鎮(zhèn)，外圍地區(qū)也難以共享到中心城市的創(chuàng)新要素和公共服務(wù)資源。因此，構(gòu)建便捷交通網(wǎng)絡(luò)是發(fā)展都市區(qū)經(jīng)濟(jì)的前提條件。近年來，我省交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)�？焖贁U(kuò)張，全省性交通通道主骨架基本形成，中心城市交通樞紐地位明顯提升，但中心城市內(nèi)部各種運(yùn)輸方式之間的綜合集成性還不強(qiáng)，都市區(qū)范圍內(nèi)交通網(wǎng)絡(luò)的覆蓋面不夠廣、時(shí)速不夠快，直接影響到都市區(qū)交通的便捷性。
鑒此，都市區(qū)范圍快速交通通道和中心城市的綜合交通體系建設(shè)應(yīng)擺上重要議事日程。從中心城市與周邊區(qū)域的聯(lián)系看，應(yīng)在合理確定都市區(qū)規(guī)劃邊界的基礎(chǔ)上，對(duì)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)、人口和城鎮(zhèn)布局作出前瞻性研究和統(tǒng)籌安排，然后考慮布局必要的快速交通聯(lián)系方式。
著力強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)分工合作
相比縣域經(jīng)濟(jì)，都市區(qū)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)分工合作空間更大，產(chǎn)業(yè)鏈可以拉得更長、更完整，由此提高整個(gè)區(qū)域的產(chǎn)業(yè)綜合競(jìng)爭(zhēng)力。
一方面，要推進(jìn)中心城市與周邊區(qū)域在產(chǎn)業(yè)鏈上的垂直分工。按照“研發(fā)在中心城市、制造在周邊區(qū)域，孵化在中心城市、轉(zhuǎn)化在周邊區(qū)域”的分工大思路，充分發(fā)揮中心城市的高端要素集聚優(yōu)勢(shì)和周邊區(qū)域的空間資源優(yōu)勢(shì)，通過市場(chǎng)主導(dǎo)、政府引導(dǎo)，在分工基礎(chǔ)上增進(jìn)合作。在中心城市逐步形成以服務(wù)經(jīng)濟(jì)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，在周邊區(qū)域逐步建成一批工業(yè)強(qiáng)縣、工業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)和工業(yè)強(qiáng)區(qū)。
另一方面，要在周邊區(qū)域逐步形成主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)各具特色的橫向分工。周邊區(qū)域的每個(gè)縣、每個(gè)鎮(zhèn)，以及各類開發(fā)區(qū)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持錯(cuò)位發(fā)展，培育各自的支柱產(chǎn)業(yè)。上一級(jí)政府要加強(qiáng)引導(dǎo)和鼓勵(lì)各地特色發(fā)展，對(duì)重復(fù)建設(shè)、盲目競(jìng)爭(zhēng)行為加以必要的干預(yù)和限制。
合理配置公共服務(wù)資源
中心城市的教育、醫(yī)療、文化等公共服務(wù)資源配置，會(huì)直接影響到都市區(qū)的存在和發(fā)展。因此，在都市區(qū)建設(shè)中，首先要強(qiáng)化中心城市公共服務(wù)資源的配置，使之成為都市區(qū)吸引高端人才、打造宜居環(huán)境的“強(qiáng)磁場(chǎng)”。周邊城鎮(zhèn)也要滿足居住人口基本的公共服務(wù)需求。只有具備優(yōu)質(zhì)基本公共服務(wù)資源，加之擁有中心城市無法比擬的生態(tài)環(huán)境，周邊城鎮(zhèn)才能承擔(dān)起疏解中心城市人口壓力的重任。同時(shí)，中心城市的公共服務(wù)資源要有效實(shí)現(xiàn)“功能下沉”�？梢詮沫h(huán)保執(zhí)法、數(shù)字電視合作、醫(yī)保聯(lián)網(wǎng)結(jié)算、通信合作、公交一體化等民生服務(wù)做起，推動(dòng)大城市優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源向周邊縣城和中心鎮(zhèn)延伸。
如何推進(jìn)轉(zhuǎn)型
“都市區(qū)經(jīng)濟(jì)”是跨行政區(qū)劃的區(qū)域經(jīng)濟(jì)。在推進(jìn)“縣域經(jīng)濟(jì)”向“都市區(qū)經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)型過程中，要堅(jiān)持試點(diǎn)先行、規(guī)劃先導(dǎo)和改革先為。
試點(diǎn)先行
從“縣域經(jīng)濟(jì)”向“都市區(qū)經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)型，需要樹立新理念、探索新范式、創(chuàng)建新體制、積累新經(jīng)驗(yàn)。比較有效的辦法是確立一批試點(diǎn)先行先試，通過典型示范，來更好地帶動(dòng)全省都市區(qū)建設(shè)。在試點(diǎn)區(qū)域選擇上，要尊重自愿原則。在都市區(qū)類型上體現(xiàn)多樣性，既有跨市級(jí)行政區(qū)劃的規(guī)模較大的都市區(qū)，也有跨縣級(jí)行政區(qū)劃的規(guī)模較小的都市區(qū);既有中心城市“一枝獨(dú)秀”的都市區(qū)，也有兩個(gè)以上中心城市“平分秋色”的都市區(qū);還可以有因某項(xiàng)優(yōu)勢(shì)資源而緊密關(guān)聯(lián)的都市區(qū)。
從目前條件看，杭州都市區(qū)無疑可以作為全省試點(diǎn)的首選。試點(diǎn)工作可以分層次展開。省級(jí)層面先選1-2個(gè)試點(diǎn)，主要是跨市級(jí)行政區(qū)劃的都市區(qū)，這個(gè)層面的試點(diǎn)省政府有關(guān)部門要直接參與。另外，市級(jí)層面也可開展若干跨縣級(jí)行政區(qū)劃的都市區(qū)建設(shè)的試點(diǎn)，省里參與指導(dǎo)。
規(guī)劃先導(dǎo)
都市區(qū)建設(shè)務(wù)必規(guī)劃先導(dǎo)。把都市區(qū)作為一個(gè)整體，進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃，整個(gè)都市區(qū)按規(guī)劃藍(lán)圖建設(shè)，有序、科學(xué)、有機(jī)融合。規(guī)劃的另一個(gè)作用是，各個(gè)方面還可以在規(guī)劃編制過程中逐步達(dá)成共識(shí)，形成合力。
都市區(qū)規(guī)劃體系可分三個(gè)層次：第一層次是全省都市區(qū)發(fā)展總體規(guī)劃，用來勾畫一定時(shí)期內(nèi)全省都市區(qū)發(fā)展的整體架構(gòu)，確定全省都市區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體戰(zhàn)略部署;第二層次是各個(gè)都市區(qū)區(qū)域規(guī)劃，重點(diǎn)明確都市區(qū)的戰(zhàn)略定位以及城鎮(zhèn)體系、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、公共服務(wù)配置和農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間安排;第三層次是都市區(qū)專項(xiàng)規(guī)劃。
為提高規(guī)劃的權(quán)威性和指導(dǎo)性，對(duì)于全省都市區(qū)發(fā)展總體規(guī)劃、跨市級(jí)行政區(qū)劃的都市區(qū)區(qū)域規(guī)劃以及相關(guān)重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃，應(yīng)該由省級(jí)政府牽頭組織編制并發(fā)布實(shí)施。
改革先為
“都市區(qū)經(jīng)濟(jì)”與“縣域經(jīng)濟(jì)”的本質(zhì)區(qū)別在于，后者屬于行政區(qū)經(jīng)濟(jì)，前者則是跳出了行政區(qū)劃的樊籬、按市場(chǎng)聯(lián)系來組織的經(jīng)濟(jì)。然而，在當(dāng)前行政割據(jù)依然比較嚴(yán)重、市場(chǎng)化程度有待進(jìn)一步提高的情況下，能否實(shí)現(xiàn)從“縣域經(jīng)濟(jì)”向“都市區(qū)經(jīng)濟(jì)”的轉(zhuǎn)型，取決于觀念的更新、體制的創(chuàng)新。因此，改革先為是成功轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。
探索都市區(qū)的行政管理體制創(chuàng)新。由于都市區(qū)經(jīng)濟(jì)是跨行政區(qū)劃的經(jīng)濟(jì)，繞不開行政體制的束縛。因此，務(wù)必在行政管理體制上探出新路。我們認(rèn)為，最根本的是要推進(jìn)市場(chǎng)化改革，為不同行政主體的自愿合作創(chuàng)造前提。作為起步，可建立都市區(qū)不同行政主體間的溝通協(xié)商機(jī)制，通過這個(gè)平臺(tái)，組織編制規(guī)劃，研究制訂政策，協(xié)調(diào)實(shí)施項(xiàng)目。省級(jí)政府可以考慮從建設(shè)用地安排、專項(xiàng)資金補(bǔ)助等方面給予引導(dǎo)支持，必要的話也可直接參與其中。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，也可以根據(jù)某些特定的管理需求，劃出一定的區(qū)域范圍，探索設(shè)立非官方的專門的管理區(qū)域或機(jī)構(gòu)。
探索都市區(qū)統(tǒng)一市場(chǎng)體系創(chuàng)新。圍繞都市區(qū)內(nèi)“人的流動(dòng)”，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)戶籍制度改革、社會(huì)保障制度改革和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和征地補(bǔ)償制度，嘗試建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本分擔(dān)機(jī)制，促進(jìn)形成都市區(qū)范圍內(nèi)常住人口的公共服務(wù)共享機(jī)制;圍繞都市區(qū)內(nèi)“要素的流動(dòng)”，重點(diǎn)探索水權(quán)、排污權(quán)跨區(qū)域跨產(chǎn)業(yè)調(diào)劑交易和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，在政績(jī)考核辦法上作出有利于促進(jìn)要素跨行政區(qū)劃自由流動(dòng)的調(diào)整，提高區(qū)域資源和環(huán)境容量的總體配置效率。
探索都市區(qū)內(nèi)投融資體制創(chuàng)新。解決都市區(qū)建設(shè)“錢從哪里來”的問題，可由成員交納“會(huì)費(fèi)”方式建立“都市區(qū)共同發(fā)展基金”，或共同出資成立都市區(qū)建設(shè)投資公司，同時(shí)吸引社會(huì)資本參與投入。在“錢往哪里投”上，可以采取無償、貼息、擔(dān)保、股權(quán)投資等方式運(yùn)作，重點(diǎn)用于都市區(qū)跨行政區(qū)劃的重大項(xiàng)目建設(shè)。
【作者單位：省發(fā)展規(guī)劃研究院】
