中國人民大學教授、廣西縣域科學發(fā)展促進會顧問 彭真懷
剛剛召開的中央經濟工作會議提出，要積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質量，把有序推進農業(yè)轉移人口市民化作為重要任務，把生態(tài)文明理念全面融入城鎮(zhèn)化全過程，走集約、智能、綠色和低碳的新型城鎮(zhèn)化道路。這一表述，是繼1982年家庭聯(lián)產承包責任制、1992年社會主義市場經濟體制之后的又一次制度創(chuàng)新，國家的經濟結構、增長方式和生產力布局必然因此發(fā)生積極而重大的變化。
全面、準確、深刻理解新型城鎮(zhèn)化
怎樣理解中央經濟工作會議“積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化”的要求？現(xiàn)在有一些仁者見仁、智者見智的解讀，其中最強烈的聲浪是大中城市又可以進入新一輪擴張期。在我看來，“積極穩(wěn)妥”四個字正本清源，切中積弊，具有特別明確的針對性和導向性。“積極”就是要因勢利導，支持縣城和重點小城鎮(zhèn)優(yōu)先發(fā)展，激活農民、農業(yè)和農村的根本優(yōu)勢，把各種有利條件轉化為現(xiàn)實生產力；“穩(wěn)妥”就是要趨利避害，限制4個直轄市、5個計劃單列市、27個省會城市和251個地級城市（三沙市屬特殊情況）的擴張沖動，從“三分管、七分建”轉為“七分管、三分建”，提升大中城市的生活質量和幸福指數。
早在2000年6月，中共中央、國務院就專門下發(fā)了《關于促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》，就小城鎮(zhèn)建設提供了一種整體上的導向。在此后的中央歷次農村工作會議以及有關農村工作的九個“一號文件”中，也反復提出要搞好小城鎮(zhèn)建設。但必須指出，有相當一批大中城市不顧客觀條件，盲目攀比擴大規(guī)模，城市經濟的三次產業(yè)結構二產占大頭，二產中又以鋼鐵、石化和建材為代表的資源型產業(yè)占大頭，而且近年來重型化落后產能還在加劇。不解開這個扣，我國經濟就很難大步推進。嚴重性還在于，這些城市正在透支國家的承載能力，幾乎同時遭遇資源、交通、環(huán)境和就業(yè)等多方面困難，已經到了非反思不可的時候了。
在起草信陽市農村改革發(fā)展試驗區(qū)報告時，我發(fā)現(xiàn)農民愿意進城的很多，其中76％的人更愿意進縣城和重點小城鎮(zhèn)。因此，抓住小城鎮(zhèn)建設這個城鄉(xiāng)關節(jié)點，就抓住了全面建成小康社會的大方向。這是一個治國新思維，牽一發(fā)動全身，具有綱舉目張的戰(zhàn)略統(tǒng)攬作用。如果下決心建設一批縣城和重點小城鎮(zhèn)，至少可以就地吸納2.5~4億農業(yè)轉移人口；如果這些鎮(zhèn)的建成區(qū)面積以每平方公里投資1～2億元計算，每年就能帶動不少于1.5萬億元的關聯(lián)投資，增加兩億人的市場消費。這是一個大戰(zhàn)略，是一篇大文章，是一項大課題，關鍵要看能不能做到目標不轉移，矛盾不回避，精力不分散。
現(xiàn)在，很多行業(yè)的前景都取決于農村購買能力，農民的腰包鼓不起來，整個國家就會失去內需拉動力。但小城鎮(zhèn)建設又恰恰需求旺盛，帶動作用突出，具有長期的向好趨勢。引進一個品牌企業(yè)、一所知名學校、一家特色醫(yī)院，或者建設一個特色市場，就可以把小城鎮(zhèn)搞得有聲有色。作為一種投資行為，小城鎮(zhèn)的道路、橋梁和房屋建設能夠消化過剩產能，直接拉動水泥、鋼材、建筑、建材、裝潢、冶金和機電等行業(yè)；作為一種消費行為，小城鎮(zhèn)能夠引領現(xiàn)代生活，改變量入為出的傳統(tǒng)觀念，現(xiàn)代家具、電器、電話乃至汽車進入農民家庭，實實在在地促進農村消費上一個新臺階。
應當清醒地看到，在后國際金融危機時期，國際經濟政治格局復雜多變，美日歐等主要經濟體的市場需求下降，倒逼我國經濟增長的力量從國外轉向國內，從城市轉向農村。這是一個深刻的變化，各國都在應對自身的難題，尋求解決之道。我國必須把握好這個內部調整的歷史機遇，再也不可蹉跎耽誤了。能夠抓住機遇，機遇才有價值。切實用好機遇，需要抓住主要矛盾，把新型城鎮(zhèn)化放在各項決策的起點上，作出從上而下、以難帶易的頂層制度設計，綱舉目張地打破可持續(xù)發(fā)展的瓶頸約束，走上由內需主導的常態(tài)增長軌道，處變不驚地應對各種突發(fā)性國際風險和國內挑戰(zhàn)。
新型城鎮(zhèn)化需要打破習慣思維
任何一個不帶偏見的人都會看到，小城鎮(zhèn)建設關聯(lián)度高、影響面大，在經濟社會發(fā)展中的地位和作用越來越突出，直接體現(xiàn)出農民生活和農村文明的總體水平。改革開放33年來，我國建制鎮(zhèn)由2，173個增加到19，249個，數量上增加了17，076個。再加上1.8萬多個鄉(xiāng)集鎮(zhèn)，小城鎮(zhèn)的人口、地域和規(guī)模顯著增長，經濟總量提升，社會事業(yè)發(fā)展，綜合實力增強，是名符其實的城鄉(xiāng)和工農連接紐帶，是農村社會公共品的提供基地和服務載體。
最近10多年來，我一直關注小城鎮(zhèn)經濟、社會和體制等方面的調查研究。我發(fā)現(xiàn)，家庭聯(lián)產承包責任制按當時的人口分配耕地，增人不增地，減人不減地。這就造成了目前普遍存在的外嫁女問題，以及2.5億新生代農民，他們種田無地、上班無崗、低保無份，像候鳥一樣在城鄉(xiāng)之間遷徙流動。在他們的身后，還站著8，700萬留守老人、兒童和婦女。這些新生代農民本質上就是流民，沒有什么增長或發(fā)展，值得用這些人的命運去換取。這是一個必須解決而且回避不了的經濟壓力，這是一個必須抓緊而不能拖延的政治任務。
有鑒于此，我對國家開發(fā)銀行支持小城鎮(zhèn)基礎設施貸款進行了3年多的跟蹤分析，陳元同志要求評審三局、研究局和培訓局支持我的工作。我還實地考察了100多個小城鎮(zhèn)，重點調查了20多個典型案例，獲得了珍貴的第一手資料。2008年，我向中央提出了一份10萬字的奧運后國家戰(zhàn)略。國務院研究室第617號《決策參考》、光明日報第58期《知識界動態(tài)清樣》、新華社第189期《國內動態(tài)清樣》、中央黨校第433期《思想理論內參》和中央政策研究室第204期《群言》，分別報告了我這方面的研究成果，中央領導多次作出批示。
我認為，新型城鎮(zhèn)化在拉動經濟增長中具有托底作用，應當上升為國家戰(zhàn)略，所有的經濟政策和制度設計都有必要指向這個落腳點�？v觀歷史風云，農民、農業(yè)和農村問題是歷朝歷代治亂成敗的首要因素。但讓我深感憂慮的是，在政策、資金和項目資源的使用上，中央政府的習慣性思維是向直轄市和計劃單列市傾斜，省級政府的習慣性思維是向省會城市和本省的次區(qū)域中心城市傾斜。對于小城鎮(zhèn)的政策設計，相對認識不足，重視程度不到位，經常處在搖擺不定的狀態(tài)中。事實上，我國91%的國土面積、73%的人口在縣域，老祖宗早就告誡“郡縣治則天下安”。
面對我國發(fā)展不平衡、不協(xié)調和不可持續(xù)的問題依然突出，經濟下行風險越來越嚴峻的形勢，新型城鎮(zhèn)化是目前唯一可以培育的空間因素。所有的宏觀經濟政策，最終都要落地，都要落到一個特定的空間。這是從全局出發(fā)提出的戰(zhàn)略構想，是梳理基本國情后得出的一個邏輯結論，對于國家未來走向影響深遠�，F(xiàn)在最需要做的是，從中央到地方的各級政府官員必須統(tǒng)一思想，凝聚共識，改變“先城市、后農村，先市民、后農民，先工業(yè)、后農業(yè)”的慣性思維，對的就堅持，不對的趕快改，新問題出來抓緊研究解決。
這次中央經濟工作會議提出，新型城鎮(zhèn)化要走集約、智能、綠色和低碳的道路，明確警示大中城市也同樣要調結構轉方式，否則走不遠。新型城鎮(zhèn)化是一項系統(tǒng)工程，涉及勞動就業(yè)、土地權益、綠色增長和低碳生活等方方面面，需要對概念模式、能源戰(zhàn)略和政策舉措進行過硬過細的探討，在此基礎上進行頂層制度設計。但客觀地看，各級政府官員的認識還很模糊，特別是對小城鎮(zhèn)發(fā)展的影響、地位、功能和作用等問題存有疑慮，制度層面也存在著需要打通的障礙。
一是扶持政策缺乏協(xié)調。各地支持小城鎮(zhèn)的積極性很高，但大多集中在生態(tài)環(huán)境與經濟基礎較好的地方，中西部地區(qū)有畏難情緒。中央各部委的扶持配套政策協(xié)調性不夠，各吹各的號，各唱各的調，一直形不成協(xié)調聯(lián)動的合力。
二是規(guī)劃管理水平偏低。鎮(zhèn)一級規(guī)劃水平不高是一個非常普遍的現(xiàn)象，目標定位不明確，重點不突出，省、市、縣、鎮(zhèn)各級規(guī)劃不銜接。有的規(guī)劃已經到期或即將到期，有的規(guī)劃可操作性不足，缺少有效實施手段。小城鎮(zhèn)怎樣提高規(guī)劃水平，值得高度關注。
三是地方財政配套困難。從1994年中央與地方實行分稅制改革后，中央和省對市、縣（市、區(qū)）兩級的財政分配體制進行了多次調整，大部分縣（市、區(qū)）財力不足。在這種情況下，中央和省實施的小城鎮(zhèn)基礎設施、公共設施和環(huán)境建設項目，一般都會要求地方財政配套投入，造成地方財政風險偏大，社會資源利用不足。
四是體制改革相對滯后。鄉(xiāng)鎮(zhèn)傳統(tǒng)管理模式涉及行業(yè)較廣、部門較多，與市場經濟不匹配，很多制度性難題有待突破。正在摸索中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革、財政體制改革和農村稅費減免，在目前還很難適應經濟社會發(fā)展要求，很難適應改革所帶來的資金來源變化，很難適應人、才、物管理模式的變化。
五是增長機制尚未形成。長三角、珠三角等發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)絕大多數改制為民營企業(yè)，就地消化農業(yè)轉移人口的傳統(tǒng)模式發(fā)生了變化，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦企業(yè)、以工哺農、以工興鎮(zhèn)的機制已經衰退，但新的增長機制并沒有同步形成，產業(yè)同構的問題比較普遍。
鑒于這些障礙，我認為，應把小城鎮(zhèn)建設作為制定宏觀經濟政策的基礎原則。其中最核心的，是捅破農村土地集體所有制這層窗戶紙。我去過很多農民家庭，父老鄉(xiāng)親們兩手空空，除了簡單的生活和生產資料外，連一件讓銀行認可的貸款抵押物都拿不出來。農民為什么貧窮？我看窮就窮在沒有穩(wěn)定、合法的財產收入，農村土地集體所有制虛化了產權主體，農民不是自己宅基地和承包地（林地、牧場）的所有者。不挖這個窮根，用盡補貼、免稅等辦法也只能頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳。俗話說，有恒產者有恒心。農民意識到土地是自己的，才會珍惜和投資土地。要讓農業(yè)乃至附著于土地之上的林業(yè)、畜牧業(yè)真正完成產業(yè)化，前提是把土地所有權歸還農民。
新型城鎮(zhèn)化需要分清輕重緩急
這次中央經濟工作會議提出，要把有序推進農業(yè)轉移人口市民化作為重要任務，這完全符合國際上普遍遵循的城鎮(zhèn)化規(guī)律。大中城市怎樣消化2.5億進城務工農民，需要有一個時間表和路線圖，需要承擔基本的城市倫理和城市道德。民生連著民心，民心順則天下和靜。大量農民進城打工卻不能落戶，建設城市卻不能享受城市福利，他們的子女也被遠遠隔離在城市之外。在這種制度框架內，城市發(fā)展完全建立在農村作貢獻、作犧牲的前提下，造成了城鄉(xiāng)之間的全面失衡。這是一顆定時炸彈，如果不拆除導火索，靠延長導火線的方法繼續(xù)維持，就會在一個特定的時間點引爆。這絕不是危言聳聽。
按照一些城市藍皮書的最新研究成果，我國城市化率已達到51.3%，但樂觀估計為35%。我的保守估計僅有27%左右，攙雜了太多的水分。值得憂慮的是，對新型城鎮(zhèn)化到底要不要以小城鎮(zhèn)為抓手，反對意見仍然居上風。“城鎮(zhèn)化”與“城市化”，看上去一字之差，實際上是偷梁換柱。一些大中城市擴張的原動力，基本上來源于工商業(yè)的用地壓力，以很便宜的價格買斷農民的宅基地與承包地。少數惡劣的占地案例表明，農民被強制性遷離他們賴以生存的家園，城市帶給他們的只有淚水、恐懼和災難。這是和平時期一種公然的掠奪，直接后果就是把農民整體上推向對立面。
有人會質疑，集中發(fā)展小城鎮(zhèn)，與各地正在實施的大產業(yè)、大項目不是有沖突嗎？對于這種質疑，我不掩飾自己的觀點。一些地方拼湊上億甚至幾十億的所謂大產業(yè)、大項目，絕大多數集中在早該淘汰的傳統(tǒng)落后產業(yè)，集中在缺乏科技驅動的所謂新型戰(zhàn)略性產業(yè)，集中在鐵路、公路和機場等基礎設施，在可以預見的3~5年內，我確信其中的一部分會成為沒有效益的投資災難。因此，必須制止這種投資扭曲，避免在產業(yè)定位上照抄照搬，在產業(yè)培育上喜新厭舊，在產業(yè)選擇上貪多求全，在產業(yè)格局上自成體系，實現(xiàn)有質量的增長。
還有人擔心，鎮(zhèn)一級規(guī)劃管理水平低，會不會造成農村資源的新一輪破壞？我認為，應當根據中央經濟工作會議“集約”的要求，推進合并小型村、縮減自然村和拆除空心村。這一舉措不僅可以退還耕地1.5~3億畝，而且能有效推進農業(yè)區(qū)域化布局、規(guī)�；N養(yǎng)和標準化生產，建成特色鮮明的現(xiàn)代農業(yè)示范區(qū)，實現(xiàn)種植業(yè)、加工業(yè)和服務業(yè)的同步發(fā)展。從我掌握的情況看，現(xiàn)有每年200多億元的村村通公路、農村電網改造和通訊建設，實際上缺乏通盤考慮，在一些地方甚至強化了農村的貧窮現(xiàn)狀，應當避免通了公路、電網和通訊的村莊可能被撤并而造成浪費。
從我在江浙一帶了解的情況看，小城鎮(zhèn)建設應該注意三個方面的問題：一是要堅持以人為本，重視消化農業(yè)轉移人口與小城鎮(zhèn)結合，健全公共服務體系，加快推進共享式增長和參與式發(fā)展；二是要堅持以工促農，做到農產品加工業(yè)與現(xiàn)代服務業(yè)配套，發(fā)揮現(xiàn)代農業(yè)食品保障、工業(yè)原料、勞動就業(yè)、生態(tài)保護、旅游觀光和文化傳承作用；三是要堅持規(guī)劃先行，發(fā)揮資源稟賦特點，一鎮(zhèn)一品，宜居宜業(yè)，增強集聚功能、市場功能和服務功能，形成農民生活現(xiàn)代化、農業(yè)生產企業(yè)化和農村生態(tài)田園化的總體布局。
新型城鎮(zhèn)化是擴大內需的發(fā)動機
一個國家選擇什么樣的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，是由本國特定的歷史、政治、經濟和文化等多種因素決定的。農村是我國現(xiàn)代化進程中最大的難點，但也正是希望所在。我認為，以農戶為經營主體的傳統(tǒng)農業(yè)，根本無法承受經濟社會發(fā)展之重，十分有必要引進工商資本進行適度規(guī)模經營。農業(yè)為什么困難？我看難就難在孤立、分散的耕作方式，長期缺乏科技創(chuàng)新、資本投入和產業(yè)提升，工業(yè)之水難以澆灌農業(yè)之田�，F(xiàn)在還提靠天吃飯，實際上是一種恥辱。從我去過的地方看，青壯年外出打工，種地的都是婦女、兒童和老人，“種糧口糧化、農業(yè)副業(yè)化、農民兼業(yè)化”趨勢越來越明顯。這個結必須設法解開，有時寧可把步子放得慢一點，也要理清思路，避免在矛盾交織時選擇錯誤的方向。
很多人都已經看到，“城市腿長、農村腿短”對可持續(xù)發(fā)展已經構成威脅，困難之多、壓力之重和挑戰(zhàn)之大，前所未有。我認為，小城鎮(zhèn)矛盾多，存在各種基層微觀事件，基礎不牢地動山搖。怎樣增強小城鎮(zhèn)的綜合承載功能呢？第一步，把農民的宅基地使用權首先轉化為可以有償轉讓的產權形式，當農民選擇小城鎮(zhèn)就業(yè)或定居時，可以通過宅基地使用權獲得相應的經濟補償，同時也獲得進鎮(zhèn)落戶或創(chuàng)業(yè)的啟動資本。第二步，把農民所擁有的土地承包經營權改為完全的土地所有權，徹底解決產權主體不清問題。在具體實施過程中，應當有利于農民真正受益，避免激化社會矛盾。
現(xiàn)在，我國農業(yè)占國民經濟的比重越來越低，農業(yè)增加值占GDP的比重已從超過30%降到12%以下，并且還在繼續(xù)下降。我有一個基本的判斷，讀不懂農民就讀不懂中國，農民增收完全不可能通過2.5億農戶土里刨食解決。比較可行的做法，是以農村土地集體所有制改革為契機，配套與之相關的經濟政策。伸開五指平面推，必定會軟弱無力；攥緊拳頭打出去，才有強大沖擊力。九龍治水，也從來治不了水。國家是一個命運共同體，走新型城鎮(zhèn)化道路要沉心靜氣，既要量力而行又要盡力而為，從財政、金融、稅收和基礎設施建設等方面下大力氣支持小城鎮(zhèn)建設，連續(xù)干三、五年必有成效。
多年來，我國的根本優(yōu)勢為什么沒有充分發(fā)揮，潛力為什么沒有充分激發(fā)，很大程度上在于各級政府官員沒有完全把精力用在新型城鎮(zhèn)化上，把功夫放在新型城鎮(zhèn)化上。心意不專就會思緒雜亂，思緒雜亂就會神氣散亂，神氣散亂就會渾渾噩噩。以小城鎮(zhèn)為抓手的新型城鎮(zhèn)化，我認為不宜撒胡椒面，一開始就把面鋪得過大。有必要優(yōu)先支持直轄市、省會城市和副省級城市的衛(wèi)星小城鎮(zhèn)；優(yōu)先支持經濟實力較強、具有較大發(fā)展?jié)摿Φ男〕擎?zhèn)；優(yōu)先支持有資源、有特色和有主導產業(yè)支撐的小城鎮(zhèn)；優(yōu)先支持經濟發(fā)達、城鎮(zhèn)密集區(qū)域的小城鎮(zhèn)，形成抓好一個點、帶動一個面、影響一大片的效果。
我這些年一直有個夢想，如果能解決縣城和重點小城鎮(zhèn)80%左右的飲水安全、道路硬化、垃圾處理和生活能源自給，就可以在全國形成拉動經濟增長的大格局。如果把生態(tài)文明理念全面融入城鎮(zhèn)化全過程，建設1萬個新能源示范鎮(zhèn)，對解決環(huán)境保護、氣候變化和節(jié)能減排等全球共同面臨的挑戰(zhàn)，也是實實在在地盡了一個大國責任。內外兼得，為何不為？中央經濟工作會議所指明的新型城鎮(zhèn)化道路，是農民生產生活的家園，是農業(yè)產業(yè)化的載體，是推動農村改革發(fā)展的基地。這是一個鼓舞人心的藍圖，是一條通向繁榮的必由之路。
