經(jīng)過(guò)10年的試點(diǎn)孕育，省直管縣改革已逐步進(jìn)入“全面直管”的新階段。2014年1月，河南省蘭考、鞏義等10縣(市)開(kāi)始實(shí)行“全面直管”體制。[1]2014年7月，江西省瑞金、鄱陽(yáng)等6縣(市)開(kāi)始實(shí)行“全面直管”體制。[2]“全面直管”是一種較為徹底的改革模式。這一模式下，試點(diǎn)縣(含縣級(jí)市，以下同)的黨委、紀(jì)委、政府、人大、政協(xié)及相關(guān)部門均直接與省級(jí)部門建立工作聯(lián)系，試點(diǎn)縣黨政正職由省委直接管理。它有力地打破了舊的市縣關(guān)系，使試點(diǎn)縣在人事、行政、財(cái)政等方面基本不再受設(shè)區(qū)市的管理制約。與此同時(shí)，應(yīng)盡快構(gòu)建新的市縣關(guān)系，以化解市縣矛盾，促進(jìn)跨區(qū)域公共產(chǎn)品的供給，實(shí)現(xiàn)市縣協(xié)調(diào)發(fā)展。
一、構(gòu)建新型市縣關(guān)系對(duì) “全面直管”的重要作用
省直管縣改革實(shí)踐中一個(gè)不容忽視的問(wèn)題是市縣關(guān)系趨于惡化。主要表現(xiàn)為市縣爭(zhēng)利加劇、低水平重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重、跨區(qū)域公共產(chǎn)品供給困難。10年來(lái)，省直管縣改革的政策設(shè)計(jì)和執(zhí)行都聚焦于打破舊的市縣關(guān)系，而忽視了如何去構(gòu)建新的市縣關(guān)系。在省直管縣改革的研究中，市縣關(guān)系的爭(zhēng)論集中在“市縣合治”與“市縣分治”上，缺乏對(duì)改革后重建市縣關(guān)系的系統(tǒng)研究。
構(gòu)建新型市縣關(guān)系是釋放省直管縣改革紅利的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對(duì)于省直管縣改革的未來(lái)走向具有決定性影響。僅僅著眼于將“市從縣里刮來(lái)的”返還給縣，省直管縣的改革紅利將是非常有限的，難以凝聚廣泛的改革共識(shí)�？傮w上看，發(fā)展城市有利于節(jié)約資源和減少污染，發(fā)展縣域則有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和基層穩(wěn)定，二者不可偏廢。[3]進(jìn)一步推進(jìn)省直管縣改革的主要顧慮，就是害怕改革過(guò)多地?fù)p傷了地級(jí)市的發(fā)展后勁，影響了國(guó)家的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和城鎮(zhèn)化大局。構(gòu)建新型市縣關(guān)系，就是要在省直管縣改革增強(qiáng)縣級(jí)自主權(quán)的背景下，通過(guò)制度創(chuàng)新促進(jìn)市縣功能的合理配置，同時(shí)發(fā)揮市和縣二者的積極性，實(shí)現(xiàn)“市興縣穩(wěn)”的協(xié)調(diào)發(fā)展格局。這才是省直管縣改革真正的改革紅利之所在，也是改革的動(dòng)力之所在。
二、橫向關(guān)系陷阱是構(gòu)建新型市縣關(guān)系的最大威脅
“全面直管”以后，市縣關(guān)系從上下級(jí)的縱向關(guān)系轉(zhuǎn)換為橫向關(guān)系。在政府間的橫向交往中，普遍存在著不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)加劇和有效合作不足的問(wèn)題。這兩大問(wèn)題相互作用，使各方政府在互動(dòng)中陷入一種惡性循環(huán)而難以自拔。因而將其稱為橫向關(guān)系陷阱(見(jiàn)圖1)。多數(shù)試點(diǎn)縣的經(jīng)濟(jì)和政治實(shí)力都遠(yuǎn)不如設(shè)區(qū)市。一旦試點(diǎn)縣和設(shè)區(qū)市陷入橫向關(guān)系陷阱，將嚴(yán)重阻礙試點(diǎn)縣的發(fā)展。所以，在新的市縣關(guān)系尚未定型之前，研究橫向關(guān)系陷阱的形成機(jī)理，進(jìn)行有針對(duì)性的規(guī)避和跨越，有利于促進(jìn)試點(diǎn)縣的發(fā)展和推進(jìn)省直管縣改革。
圖1.政府間橫向關(guān)系陷阱
橫向關(guān)系陷阱起源于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。招商引資中的惡性競(jìng)爭(zhēng)使地方政府不考慮成本收益、頻繁突破法律法規(guī)的限制，只求完成招商引資任務(wù)，做大經(jīng)濟(jì)總量。政府間的招商競(jìng)爭(zhēng)、企業(yè)間的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，這種雙重競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致大量的低水平重復(fù)建設(shè)。為緩解轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的生存壓力，地方政府普遍采取了扶持本地企業(yè)、抑制外地企業(yè)的一系列地方保護(hù)主義措施。地方保護(hù)主義不僅造成了市場(chǎng)的分割，又反過(guò)來(lái)繼續(xù)促進(jìn)招商引資中的惡性競(jìng)爭(zhēng)，從而形成了惡性招商引資、低水平重復(fù)建設(shè)和地方保護(hù)主義的惡性循環(huán)。
經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，極大地影響了地方政府間的相互信任，增加了政府間的協(xié)調(diào)成本。現(xiàn)行法律體系沒(méi)有為政府間橫向合作提供一個(gè)基本框架。跨區(qū)域公共產(chǎn)品自身的一些特性，也增加了政府間合作的難度。這些因素共同導(dǎo)致了同級(jí)政府間公共服務(wù)領(lǐng)域合作不足的結(jié)果。
三、國(guó)內(nèi)外政府跨越橫向關(guān)系陷阱的主要做法
同級(jí)政府間的橫向關(guān)系陷阱，是一個(gè)很普遍的問(wèn)題。國(guó)內(nèi)外做了許多有益的創(chuàng)新探索。概而言之，主要有以下4點(diǎn)有益做法(見(jiàn)圖2)。第一，保障上級(jí)權(quán)威和堅(jiān)持依法行政是優(yōu)化政府間橫向關(guān)系的兩條紅線。第二，簽訂政府間協(xié)議、成立政府間組織、組建相關(guān)職能管理局是調(diào)整政府間橫向關(guān)系的三種主要手段。第三，利益分享、利益補(bǔ)償和政府間互信是深化政府間橫向關(guān)系的核心理念。第四，政府間互利互信的作用在于促進(jìn)政府間的資源相互依賴，最終形成分工合理、定位明確的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局。
圖2：國(guó)內(nèi)外政府優(yōu)化橫向關(guān)系的主要做法
四、試點(diǎn)縣的戰(zhàn)略選擇：專注核心職能，深化市縣合作
汲取國(guó)內(nèi)外政府的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，試點(diǎn)縣應(yīng)充分發(fā)揮自身主動(dòng)性，積極構(gòu)建新型市縣關(guān)系。至關(guān)重要的，有以下幾點(diǎn)。
(一)專注核心職能，加大公共服務(wù)購(gòu)買力度
“全面直管”以后，試點(diǎn)縣的職能、機(jī)構(gòu)和人員配置如果跟地級(jí)市完全一樣，將極大增加試點(diǎn)縣的行政成本。當(dāng)前許多試點(diǎn)縣都出現(xiàn)經(jīng)費(fèi)不足、設(shè)備落后的問(wèn)題，甚至有了新儀器設(shè)備但沒(méi)人會(huì)用。[4]因此，試點(diǎn)縣應(yīng)明確自己的核心職能。除部分經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣要向城市發(fā)展以外，多數(shù)縣都應(yīng)將服務(wù)三農(nóng)和做好基層工作作為核心職能。除核心職能和本地發(fā)展迫切需要的職能以外，其余職能都可以通過(guò)購(gòu)買服務(wù)或分擔(dān)成本的方式與周邊設(shè)區(qū)市進(jìn)行合作。例如，質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫、食品藥品監(jiān)督管理等需要較高設(shè)備和人才投入的職能、現(xiàn)行法律法規(guī)明確規(guī)定只下放到設(shè)區(qū)市的職能等。這既能減輕試點(diǎn)縣的人力和財(cái)力負(fù)擔(dān)，又能提高設(shè)區(qū)市的資源利用效率，有利于發(fā)展新型市縣關(guān)系。
向設(shè)區(qū)市購(gòu)買服務(wù)和市管縣體制有什么不同呢主要區(qū)別在于，試點(diǎn)縣有選擇的自由，如：哪些職能要購(gòu)買服務(wù)、向哪個(gè)設(shè)區(qū)市購(gòu)買服務(wù)、價(jià)格是多少等。這些問(wèn)題都由試點(diǎn)縣自主決定。如果在購(gòu)買服務(wù)中出現(xiàn)不利于試點(diǎn)縣發(fā)展的情況，試點(diǎn)縣可以同時(shí)向周邊的多個(gè)設(shè)區(qū)市購(gòu)買服務(wù)以增加其中的競(jìng)爭(zhēng)性。問(wèn)題嚴(yán)重或確有必要的，應(yīng)當(dāng)請(qǐng)求省級(jí)政府協(xié)調(diào)解決。
(二)增強(qiáng)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的定力和選擇性，以制度創(chuàng)新加快產(chǎn)業(yè)聚集
“全面直管”以后，試點(diǎn)縣有著和設(shè)區(qū)市相同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，有著更低廉的土地和人力資源，從而迎來(lái)了難得的經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)遇。但要避免使自身和周邊地區(qū)陷入橫向關(guān)系陷阱，避免在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過(guò)程中“資源沒(méi)了，環(huán)境差了，做了奉獻(xiàn)，苦了自己”。因此，試點(diǎn)縣一定要在機(jī)遇面前保持定力，增加對(duì)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的選擇性。第一，要圍繞自己資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、地理位置明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，尤其應(yīng)注重與周邊設(shè)區(qū)市形成互補(bǔ)性產(chǎn)業(yè)格局，錯(cuò)位發(fā)展，擴(kuò)寬合作空間，共同增強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。第二，要高度重視與發(fā)達(dá)省份成熟園區(qū)間的經(jīng)濟(jì)合作。在更廣闊的地理空間中，緊緊圍繞既定產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，成規(guī)模、集群式地承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。尤其應(yīng)注重引進(jìn)成熟園區(qū)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的服務(wù)管理人才，汲取先前產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提前做好規(guī)劃設(shè)計(jì)，使企業(yè)能在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過(guò)程中有所升級(jí)和突破，而不是簡(jiǎn)單的廠房搬遷和污染能耗轉(zhuǎn)移。第三，緊緊圍繞既定產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，持續(xù)加強(qiáng)政策創(chuàng)新和精細(xì)化管理。要堅(jiān)決破除地方保護(hù)主義，放棄以行政手段保護(hù)落后產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。依靠既有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)政策創(chuàng)新和精細(xì)化管理，營(yíng)造一個(gè)公平高效的發(fā)展環(huán)境，形成加快產(chǎn)業(yè)聚集的新動(dòng)力。
(三)加強(qiáng)公務(wù)員間交流互動(dòng)，增進(jìn)政府間平等互信
公務(wù)員間的交流是政府間互信的基礎(chǔ)。這里的公務(wù)員不僅包括地方政府的主要領(lǐng)導(dǎo)、中層干部，也包括一般工作人員。因此，要加強(qiáng)試點(diǎn)縣與省市間公務(wù)員的交流互動(dòng)。第一，試點(diǎn)縣主要領(lǐng)導(dǎo)不僅要主動(dòng)與省市領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)溝通，更要全面促進(jìn)試點(diǎn)縣公務(wù)員和省市公務(wù)員間的交流互動(dòng)，為公務(wù)員間的交流搭建平臺(tái)。如：工作交流研討會(huì)、娛樂(lè)運(yùn)動(dòng)友誼比賽、日常的網(wǎng)絡(luò)即時(shí)聊天等。如有必要也可以在一定層次范圍內(nèi)組織團(tuán)隊(duì)擴(kuò)展訓(xùn)練，有力增進(jìn)互信。第二，試點(diǎn)縣公務(wù)員要增強(qiáng)自信，克服級(jí)別差距心理。要認(rèn)識(shí)到自己掌握基層一線的真實(shí)情況，這正是省市公務(wù)員所需要的。要認(rèn)識(shí)到公務(wù)員間交流互動(dòng)對(duì)于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和整體競(jìng)爭(zhēng)力的重要作用，積極自信地參與到交往互動(dòng)之中。
(四)探索在干部人事制度上減少一個(gè)層級(jí)
構(gòu)建新型市縣關(guān)系，需要中央、省級(jí)的頂層設(shè)計(jì)和持續(xù)關(guān)注。其中最為主要的是探索在干部人事制度上減少一個(gè)層級(jí)。“全面直管”以后，試點(diǎn)縣和設(shè)區(qū)市就處于同一行政層級(jí)，但試點(diǎn)縣的干部人事級(jí)別卻沒(méi)有相應(yīng)調(diào)整。試點(diǎn)縣干部人事級(jí)別比設(shè)區(qū)市低一級(jí)，比省低兩級(jí)。級(jí)別差距使試點(diǎn)縣公務(wù)員在與省市的工作交往中處于一種邊緣化地位。為此，目前實(shí)踐中普遍將試點(diǎn)縣主要領(lǐng)導(dǎo)人高配為副廳級(jí)。但這種方式缺乏推廣意義，效用比較有限。第一，政府間交往廣泛涉及主要領(lǐng)導(dǎo)、中層干部和一般公務(wù)員等各個(gè)層次，不可能將試點(diǎn)縣所有公務(wù)員都高配半級(jí)。第二，高配副廳只是縮小了市縣主要領(lǐng)導(dǎo)人的級(jí)別差距，并沒(méi)有完全消除這一級(jí)別差距。第三，以后試點(diǎn)縣數(shù)量將不斷增加，不可能將所有試點(diǎn)縣的主要領(lǐng)導(dǎo)都高配為副廳。所以，應(yīng)在干部人事制度上減少一個(gè)層級(jí)，將市廳級(jí)和縣處級(jí)視為同一層級(jí)，其下級(jí)別也進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，原先的工資福利待遇差異可以保留。體現(xiàn)在干部任免調(diào)動(dòng)中，就是要逐步停止縣處級(jí)和市處級(jí)間的干部交流。同時(shí)加快探索縣處級(jí)和市廳級(jí)間的干部交流，探索縣科級(jí)和市處級(jí)間的干部交流。放棄高配副廳這一做法，推進(jìn)干部人事制度上的層級(jí)精簡(jiǎn)，有利于避免新增行政成本，有利于打破傳統(tǒng)官位級(jí)別理念，將是省直管縣改革在深層次領(lǐng)域的重大突破。
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