城鄉(xiāng)一體化建設就是通過中心城市輻射帶動、縣域城鎮(zhèn)承接承載、新型農(nóng)村社區(qū)戰(zhàn)略基點作用的發(fā)揮，實現(xiàn)城市生產(chǎn)要素向農(nóng)村有序流動，公共服務向農(nóng)村延伸和農(nóng)村資源要素的市場化。黨的十八屆三中全會提出，圍繞更好保障和改善民生，推進基本公共服務均等化，建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度。如何做好城鄉(xiāng)一體化建設進程中的社會保障工作，成為各級政府部門必須面對的重要課題。

　　一、城鄉(xiāng)一體化建設背景下的城鎮(zhèn)化格局

　　城鄉(xiāng)一體化將帶來社會結構的變化：一是城鎮(zhèn)體系變化，形成“中心城區(qū)―縣城―產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和鎮(zhèn)區(qū)―新型農(nóng)村社區(qū)”等多個層級的城鎮(zhèn)體系;二是產(chǎn)業(yè)布局變化，形成中心城區(qū)發(fā)展高端制造業(yè)和高端服務業(yè)、開發(fā)區(qū)和發(fā)展先進制造業(yè)、縣域以下發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)和資源型產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)布局;三是人口分布變化，在城鎮(zhèn)體系和產(chǎn)業(yè)布局引導下，將形成70%～80%人口居住在縣城和中心城區(qū)，20%～30%人口居住在鎮(zhèn)區(qū)和新型農(nóng)村社區(qū);四是就業(yè)結構變化，80%以上農(nóng)村勞動力將轉(zhuǎn)移從事二、三產(chǎn)業(yè)，最終實現(xiàn)以新型農(nóng)村社區(qū)和城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)為載體的農(nóng)民居住環(huán)境的城市化、公共服務的城市化、就業(yè)結構的城市化和消費方式的城市化。今年中央一號文件提出深化農(nóng)村土地制度改革、構建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系、健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制、改善鄉(xiāng)村治理機制，城鄉(xiāng)一體化建設與發(fā)展迎來新的契機。

　　二、加強城鄉(xiāng)居民社會保障工作是城鄉(xiāng)一體化建設的需要

　　土地是農(nóng)民就業(yè)保障、生活保障和傷病養(yǎng)老保險的可靠依托，土地被征用意味著農(nóng)民喪失農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本資料和提供社會保障的基本財產(chǎn)。近年來，隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程的加快，農(nóng)村集體土地被大量征用，城鄉(xiāng)失地農(nóng)民數(shù)量不斷增加。失地農(nóng)民這一社會群體能否妥善安置關系到農(nóng)民的切身利益、城市化進程的可持續(xù)發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定。妥善解決失地農(nóng)民的生活、就業(yè)、住房、社會保障等問題，尤其是被征地農(nóng)民的就業(yè)問題是整個社會義不容辭的責任。當前的貨幣安置措施可減少政府在征地中的后續(xù)工作負擔，但其帶來農(nóng)民自我保障安排中易出現(xiàn)非理性行為結果(如奢侈消費、子女婚姻、建房、還債甚至參賭等，很快將補償款揮霍一空)，而生存難題和養(yǎng)老問題往往最后歸咎于政府。為此，加強城鄉(xiāng)社會保障尤為重要。

　　三、強化城鄉(xiāng)一體化建設背景下城鄉(xiāng)居民社會保障路徑建議

　　(一)推進新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度全覆蓋。新農(nóng)保制度的建立是中央繼免除農(nóng)業(yè)稅、實行農(nóng)村直補和新型農(nóng)村合作醫(yī)療之后的又一重大惠農(nóng)政策，是建立覆蓋城鄉(xiāng)居民社會保障體系的又一重大突破。2009年9月我國正式啟動新農(nóng)保試點，2012年基本實現(xiàn)新農(nóng)保全覆蓋，2013年底全國新農(nóng)保、城居保參保人數(shù)已達4.98 億人。近日，國務院發(fā)文決定將新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度合并實施，在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。年滿60周歲的農(nóng)村老年居民可領取由政府支付的基礎養(yǎng)老金，農(nóng)民個人繳納的養(yǎng)老保險費全部計入個人賬戶，政府給予補貼。

　　(二)推進構建多層次社會保障體系。加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系是推動科學發(fā)展、促進社會和諧的重要工作，是保增長、保民生、保穩(wěn)定的重要任務。據(jù)預測，“十二五”期間，我國60歲以上老年人口比重將從期初不到13%提高到期末的15%左右;到2020年末將進入人口老齡化高峰期，屆時以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險為補充的社會保障體系建設將會形成，城鄉(xiāng)社會保障管理、公共服務設施和服務網(wǎng)絡等趨于科學化、規(guī)范化運行，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障制度高度統(tǒng)一，管理水平全面提高。

　　(三)加大財政對城鄉(xiāng)社會保障的投入力度。要打破以往城鄉(xiāng)分治的制度政策框架，強化城鄉(xiāng)社會保障的兼容和銜接，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)保障向農(nóng)村延伸，逐步縮小城鄉(xiāng)的社會保障差距;要建立健全以養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和最低生活保障為主的社會保障體系，實現(xiàn)農(nóng)民老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、基本生活有保障，以大病統(tǒng)籌為主的新型合作醫(yī)療制度和醫(yī)療救助制度，針對當前城鄉(xiāng)居民保障標準低(如農(nóng)村重癥患者到市級或省級就醫(yī)報銷比例偏低)等都是亟待解決的問題，要發(fā)揮社會力量做好城鄉(xiāng)居民的社會保障工作，探索建立社區(qū)和村屯社保專干，負責宣傳各項社保政策，做好社會保障管理，關照空巢老人等，當好政府部門與社區(qū)居民溝通聯(lián)系的橋梁和紐帶。

　　(四)提升城鄉(xiāng)居民社會保障的服務和管理水平。城鄉(xiāng)居民社會保障的服務和管理工作的質(zhì)量，直接影響到上層各項社保政策的貫徹落實，城鄉(xiāng)居民的切身利益，城鄉(xiāng)社會的可持續(xù)發(fā)展與和諧穩(wěn)定。一是堅持將城鄉(xiāng)就業(yè)納入整個社會就業(yè)體系，整合培訓資源，統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)勞動力就地轉(zhuǎn)移、異地轉(zhuǎn)移、創(chuàng)業(yè)轉(zhuǎn)移;二是立足產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)的有效對接，構筑完整的產(chǎn)業(yè)鏈條，培育農(nóng)民增收的新亮點，推進“企業(yè)+中介組織+農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營模式;三是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)環(huán)境保護和生態(tài)建設，實施生態(tài)環(huán)境保護和治理，探索建立生態(tài)環(huán)境補償機制，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境;四是加強技術創(chuàng)新和人才培養(yǎng)，為城鄉(xiāng)一體化建設提供科技支撐和人才保障，建立資源共享，讓先進的科學技術滲透到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)各領域，使科技轉(zhuǎn)化成為推動城鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的強大動力。

　　(五)推進建立城鄉(xiāng)要素平等交換關系。一是土地資源方面要提高對農(nóng)民的征地補償標準，提高用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設的投入比重;二是金融方面要推進涉農(nóng)金融產(chǎn)品、組織和服務創(chuàng)新，繼續(xù)完善農(nóng)業(yè)保險制度;三是勞動力轉(zhuǎn)移方面要推進城鄉(xiāng)勞動力同工同酬同保，逐步實現(xiàn)同城同待遇;四是科學合理配置醫(yī)療資源，縮小城鄉(xiāng)之間差距。目前，二等以上醫(yī)院基本上集中在城市、大城市，農(nóng)民患病特別是大病轉(zhuǎn)到城市醫(yī)院還比較困難，雖定有可報銷比例，但實質(zhì)上享受比例仍然很低。從嚴格意義上講，包括醫(yī)療、教育、低保、住房、福利等領域在內(nèi)，城鄉(xiāng)社會保障均有較大差距。因此，還要注重借鑒發(fā)達國家社會保障的先進經(jīng)驗，從中獲取有益啟示，促進我們社會保障體系的不斷發(fā)展和完善。

　　(作者系市社科聯(lián)副主席)