陽朔農(nóng)民積極參與遇龍河旅游項目開發(fā)，在河的兩岸，農(nóng)民建起的“農(nóng)家樂”建筑掩映在風景之中。陶 琦/攝

　　深秋時節(jié)，在靈川縣通往龍門瀑布景區(qū)的路上，正忙著加建“農(nóng)家樂”賓館的村民老唐說：“我要給‘31條’點個‘贊’!給國土部門點個‘贊’!新舉措讓我們景區(qū)農(nóng)民可以用宅基地參與搞旅游，既增加收入，又有房子住，地還是自己的。”

　　老唐所提到的“31條”，指的是2014年6月正式頒布實施的《桂林旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點若干政策(試行)》。

　　山水地貌，是桂林最為寶貴的自然資源。作為全國首個以城市為單位建設(shè)的旅游綜合改革試驗區(qū)，如果過度開發(fā)旅游用地，只會為山水“減分”，不利于旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展。因此，桂林同時也被確定為全國旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點，探索具有桂林特色的旅游產(chǎn)業(yè)土地利用和管理制度。今年，隨著改革試點政策的出臺，桂林市已確定若干項目先行先試，旅游產(chǎn)業(yè)用地改革全面提速。

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　　宏觀政策謀求突破

　　2012年3月，國土資源部將桂林市列為全國旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點。市國土資源局負責人認為，這項改革，其目的絕不僅僅是為了解決旅游產(chǎn)業(yè)用地難，而是要摸索一條既為山水增色，又要考慮生態(tài)保護和糧食安全，更要讓景區(qū)農(nóng)民共享改革紅利的多贏之路，這就必須在宏觀政策上有所突破。

　　需要考慮的因素眾多，使得探索之路更為艱難。改革試點方案出臺前一年多時間里，桂林市相關(guān)部門進行了10余次修改，無數(shù)次的實地調(diào)查，無數(shù)次的征求意見，無數(shù)次的討論商議。

　　在完成旅游產(chǎn)業(yè)用地現(xiàn)狀調(diào)查和需求分析的基礎(chǔ)上，在國土資源部、自治區(qū)國土資源廳的指導(dǎo)下，桂林市國土資源局集中骨干力量，精心起草了《桂林旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點若干政策(試行)》(以下簡稱“31條”)，于今年6月實施。“31條”包括了土地規(guī)劃管控制度、旅游產(chǎn)業(yè)用地分類管理、農(nóng)民利用集體土地參與旅游開發(fā)和分享收益、落實節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略四大核心內(nèi)容。

　　綜合改革，規(guī)劃先行。桂林市以多規(guī)相融合的方式，著手編制《桂林市重點旅游片區(qū)發(fā)展規(guī)劃(2014-2020年)》，嘗試將土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、漓江風景名勝區(qū)保護規(guī)劃和旅游總體規(guī)劃等進行協(xié)調(diào)融合。截至目前，12縣《片區(qū)規(guī)劃》均已頒布，市級《片區(qū)規(guī)劃》已完成初稿編制，擬定于本月評審后上報市政府頒布實施。

　　根據(jù)土地節(jié)約優(yōu)先原則，桂林市“盯”上了低效用地的再開發(fā)利用，以此來拓展旅游用地空間。今年7月8日，《桂林市城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)利用暫行辦法》正式頒布。7月9日，市國土資源局馬不停蹄地組織召開崇信路三巷4號地塊、富慶公司倉庫兩個低效項目的方案審議會，會上原則通過對兩個項目進行低效開發(fā)。項目的實施為全市旅游產(chǎn)業(yè)用地改革起到良好的示范作用。據(jù)初步摸底，桂林市市區(qū)低效用地再開發(fā)總規(guī)模為979.4238公頃，共涉及63個地塊，初步估算63個項目的低效改造，預(yù)計能獲得129.2億元的土地收益和283.3億元的經(jīng)濟收益。

　　今年，自治區(qū)國土資源廳專項安排給桂林100公頃的旅游單列指標。將100公頃建設(shè)用地指標分解到8縣1區(qū)共16個建設(shè)項目。通過這100公頃建設(shè)用地的帶動，可使總用地面積約3450公頃旅游項目得以實施，帶動固定資產(chǎn)投資額度117億元。

　　與此同時，桂林市還編制出臺了《農(nóng)村集體土地使用權(quán)開發(fā)旅游流轉(zhuǎn)暫行辦法》《旅游項目用地供應(yīng)管理暫行辦法》等試點配套相關(guān)的8個辦法，有效規(guī)范和提高旅游產(chǎn)業(yè)用地項目的報批、管理。

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　　先行先試穩(wěn)步推進

　　陽朔是桂林旅游產(chǎn)業(yè)用地改革的重點，該縣在探索符合桂林旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的用地模式上先行先試，走在了前列。

　　2013年11月19日，陽朔縣國土資源局旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點辦公室正式掛牌，首先對旅游產(chǎn)業(yè)用地現(xiàn)狀進行摸底，并與桂林理工大學、市局信息中心共同完成了用地現(xiàn)狀和需求調(diào)查。此后，利用信息化建設(shè)成果，圈定了11個先行先試項目。

　　該局配合縣發(fā)改委完善了統(tǒng)籌推進重大旅游項目建設(shè)清單，配合縣旅游局做好重點旅游片區(qū)發(fā)展規(guī)劃工作，還爭取到旅游產(chǎn)業(yè)專項用地指標40公頃，使陽朔瑞盛體育休閑旅游項目、十里畫廊景區(qū)、印象劉三姐二期工程等重大旅游產(chǎn)業(yè)項目順利立項建設(shè)。

　　今年8月4日，陽朔縣國土資源局成功掛牌出讓高田鎮(zhèn)歷村旁國有建設(shè)用地使用權(quán)一宗，用于停車場、旅游集散中心等景區(qū)配套設(shè)施建設(shè)，面積約27畝，出讓年限20年。該宗地距離高田高速路出入口僅1公里，坐落于月亮山大景區(qū)入口處，建成后將成為陽朔第一個位于縣城以外的旅客集散接待中心，預(yù)計將有600個以上車位，將大幅度提高陽朔游客接待能力，極大緩解城區(qū)停車壓力。

　　該宗建設(shè)用地是“31條”出臺以來陽朔第一宗掛牌出讓的景區(qū)配套設(shè)施用地。

　　桂林其他縣區(qū)在先行先試上也不甘落后。臨桂在完成本地旅游產(chǎn)業(yè)項目用地現(xiàn)狀調(diào)查需求和分析基礎(chǔ)上，篩選出義江緣、中華神農(nóng)園等5個旅游項目作為先行先試項目。目前，義江緣項目規(guī)劃方案、用地試點政策方案已經(jīng)形成文本上報，與村民合作順利開展。

　　隨著“31條”試點政策的實施，桂林市旅游項目用地報批難題正逐步解決。全市旅游景區(qū)范圍內(nèi)的亭、臺、樓、閣等小型旅游設(shè)施用地，單體用地面積在150平方米以下，總用地面積不超過20畝，且不涉及占用耕地和征收的，市政府即可審批，并報自治區(qū)國土資源廳備案后實施。在不改變土地用途和所有權(quán)的前提下，利用集體農(nóng)用地、未利用地發(fā)展旅游，景區(qū)總用地面積在10公頃(含10公頃)以下的，報縣國土資源局審核、縣政府審批，市國土資源局備案后實施;景區(qū)總用地面積在10公頃以上的，報市國土資源局審核，市政府審批后實施。這些舉措，大大加快了旅游產(chǎn)業(yè)項目的落地。

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　　景區(qū)農(nóng)民共享紅利

　　在桂林，旅游是與村民距離較近的行業(yè)，山水之中，小橋、流水、農(nóng)家的美好意境，吸引著絡(luò)繹不絕的中外游客，也激發(fā)起了村民參與建設(shè)的愿望。在陽朔遇龍河，不少村民參與旅游開發(fā)提高了收入，但也出現(xiàn)了無序參與的惡性競爭，不規(guī)范管理帶來了種種弊端。

　　為了讓更多景區(qū)農(nóng)民受益于旅游開發(fā)，“31條”針對農(nóng)民利用集體土地參與旅游開發(fā)分享收益方面，提出以農(nóng)民“不失地、不失業(yè)、不失居”為原則，在符合土地利用總體規(guī)劃和用途管制要求的前提下，經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織2/3以上成員或2/3村民代表同意，集體農(nóng)用地、未利用地可采取作價入股、合作聯(lián)營或者租賃等方式，提供給旅游項目建設(shè)開發(fā)者用于旅游經(jīng)營開發(fā)，但不得改變原有規(guī)劃用途，不得破壞耕作層，不得進行非農(nóng)建設(shè)，不得丟荒、撂荒耕地。

　　桂林藍溪谷國家養(yǎng)生度假區(qū)項目總投資8億元，主要打造山地漂流、山地休閑度假、峽谷觀光等旅游產(chǎn)品。項目用地范圍約1萬畝，根據(jù)“31條”，只需征收轉(zhuǎn)用200畝土地，剩余9800畝山林土地，村民以集體土地占股5%的入股，以流轉(zhuǎn)形式給項目業(yè)主使用，業(yè)主在不改變土地權(quán)屬、不改變土地用途的前提下，將這些山林土地“變成”生態(tài)景觀用地，村集體每年不光獲得5萬元租金收入，同時也增加了就業(yè)機會，農(nóng)民利用集體土地參與旅游開發(fā)分享收益在這個項目實施中得到充分體現(xiàn)。

　　陽朔縣高田鎮(zhèn)棋丘樹村的羅蘭夏朵酒店項目，計劃利用“31條”，將整個村子改建成古村落式酒店。項目規(guī)劃用地面積約70公頃，建設(shè)用地10公頃，使用已依法審批的集體建設(shè)用地約6公頃，僅需要新增建設(shè)用地4公頃，其中2公頃用于村民安置。項目建成后，將改變原村莊臟亂差情況，提升居住環(huán)境，改善旅游條件，也優(yōu)先雇用該村村民，保證農(nóng)民“不失地、不失居、不失業(yè)”。

　　此外，陽朔縣遇龍河畔的農(nóng)村集體旅游合作社通過開展鄉(xiāng)村旅游，靈川逍遙湖景區(qū)農(nóng)民在不改變原土地用途的情況下，將集體土地租賃給旅游企業(yè)作景觀用地，既增加了收入，也增加了就業(yè)。

　　如今，被景區(qū)農(nóng)民“點贊”的“31條”，其細化的7個配套政策正在進行集體討論，修改完善之后將報請實施。景區(qū)農(nóng)民期待更多被“點贊”的政策出臺，惠及更多群眾。