郡縣治，天下安；郡縣富，天下足。自古以來，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直是推動全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要組成部分之一。受制于歷史、地緣等多種因素制約，廣西各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)在全國排名一直比較靠后，在縣域經(jīng)濟(jì)部分尤其突出。2015 年，中國社會科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院發(fā)布《中國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告 2015》，在全國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合競爭力排名中，平果市排第 314位，北流市排 324 位，岑溪市排第 332 位，藤縣排第347 位，桂平市排第 352 位、橫縣排第 385 位。在全國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿ε琶�，平果市排�?94 位，北流市排第 143 位，岑溪市排第 149 位，桂平市排第174 位，藤縣排第 284 位，橫縣排第 299 位。在“標(biāo)兵漸行漸遠(yuǎn)，追兵越來越近”的復(fù)雜經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢下，廣西縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀不容樂觀。
一、產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化已成為制約縣域經(jīng)濟(jì)
發(fā)展的重要問題自上世紀(jì)實(shí)行央地分權(quán)政策以來，受財(cái)政自給的制約，激勵考核機(jī)制的偏頗，傳統(tǒng)區(qū)域劃界的影響，縣域經(jīng)濟(jì)競爭的活躍度日益高漲。其實(shí)質(zhì)是市場化體制下，由各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異演化出對要素的爭奪，各縣域產(chǎn)業(yè)集群是競爭的主體，各地要素資源稟賦是競爭的基礎(chǔ)，而地方政府則在競爭中扮演著舉足輕重的關(guān)鍵角色。有學(xué)者運(yùn)用博弈模型，對中西部承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的政府進(jìn)行了分析，得出三個結(jié)論：一是以經(jīng)濟(jì)增長為核心的地方官員績效考核體系強(qiáng)化了中西部地方政府為承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移而展開競爭的程度；二是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移能夠促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長，但地方政府的過度競爭會降低產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的經(jīng)濟(jì)增長績效；三是承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的西部地方政府競爭會拉大區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異。
引起縣域競爭的根源是政府官員作為理性經(jīng)紀(jì)人對政治利益的尋求，影響了地方政府以企業(yè)的形式在縣域這個市場中進(jìn)行競爭，競爭的形式包括對中央獨(dú)有政策的爭取、地方保護(hù)、爭相招商引資與興建工業(yè)園區(qū)等。福建省統(tǒng)計(jì)局副局長陳志強(qiáng)提出，過度競爭會制約生產(chǎn)要素、原料資源和市場供求三個基本因素，引發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展同質(zhì)化問題，擔(dān)憂可能會引起市場壟斷、資源枯竭、要素匱乏、環(huán)境惡化等后續(xù)問題。從財(cái)政支出、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、交易成本、發(fā)展規(guī)劃等角度分析（詳見附表 1），近年來各地政府在產(chǎn)業(yè)布局上一味貪大求全，地方債務(wù)居高不下，產(chǎn)業(yè)發(fā)展同質(zhì)化問題日趨嚴(yán)重，交通、電信、工業(yè)園區(qū)等基礎(chǔ)設(shè)施存在重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象，資源高度浪費(fèi)，影響了縣域經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。
二、城市群一體化是推動縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段
白熱化的區(qū)域競爭引人反思，2011 年 6 月 8日，《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》頒布，十八大報(bào)告提出“科學(xué)規(guī)劃城市群規(guī)模和布局”的要求，這是對舊有區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重大調(diào)整，標(biāo)志著以城市群一體化為標(biāo)志的區(qū)域合作發(fā)展新時代到來。區(qū)域合作是相對穩(wěn)定均衡形態(tài)的區(qū)域競爭，加強(qiáng)區(qū)域合作，并不是否定區(qū)域發(fā)展差異化，而是通過加強(qiáng)政府對市場作用的替代，推動要素互補(bǔ)，在長期博弈間，實(shí)現(xiàn)各區(qū)域間共同利益的最大化。城市群是區(qū)域合作的重要手段，通常是以一個或多個中心城市為核心，結(jié)合與中心城市社會、經(jīng)濟(jì)關(guān)系緊密結(jié)合的城郊地區(qū)，組成的區(qū)域共同體，能夠有效地減緩城市間在發(fā)展中積累的針對區(qū)域關(guān)系矛盾，統(tǒng)籌城市間協(xié)調(diào)發(fā)展。城市群一體化，即以城市群轄區(qū)內(nèi)的城市為主體，通過加強(qiáng)區(qū)域合作，逐漸協(xié)調(diào)城市間的隔閡，實(shí)現(xiàn)資源共享、優(yōu)勢互補(bǔ)、結(jié)構(gòu)互助，實(shí)現(xiàn)城市群發(fā)展的一體效應(yīng)。同城化是實(shí)現(xiàn)城市群一體化的一個重要途徑，是現(xiàn)有區(qū)域一體化中發(fā)展最迅速而深入的一種形式，是區(qū)域一體化的最高形式。
從國內(nèi)外先進(jìn)區(qū)域及中西部地區(qū)先行城市群發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，城市群一體化從本質(zhì)上來說是在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中充分發(fā)揮集聚作用的表現(xiàn)，中心城市區(qū)位優(yōu)勢越明顯，集聚的現(xiàn)象就越嚴(yán)重。向中心城市的集聚能夠給整個城市群區(qū)域帶來豐厚的要素資源，特別是資本和高素質(zhì)勞動力�！吨袊h域經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告 2015》發(fā)布的全國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合競爭力排名前 10 名為昆山市、江陰市、常熟市、張家港市、義烏市、慈溪市、諸暨市、崇明縣、宜興市、太倉市。其中太倉、昆山、常熟、張家港、江陰五市集中且與上海比鄰，崇明縣更是就在上海地界，這個片區(qū)可以充分發(fā)揮上海這一巨型中心城市豐富的資源優(yōu)勢，有力地推進(jìn)了這一區(qū)域與上海城市群一體化的發(fā)展，極大地帶動了這些區(qū)域的工業(yè)和貿(mào)易發(fā)展。
三、科學(xué)規(guī)劃是發(fā)展北部灣城市群一體化的前提
2013 年7 月，國家發(fā)改委主任徐紹史介紹了我國城市群規(guī)劃，提出 10 大城市群概念，即 3 個特大城市群（長三角、珠三角、京津冀）和 7 個大城市群，還將進(jìn)一步推進(jìn) 9 個區(qū)域性城市群，北部灣城市群已在其中。2016 年 5 月 11 日，國務(wù)院常務(wù)會議通過了
《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》，此前，《長江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》、《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》、《哈長城市群發(fā)展規(guī)劃》均已獲批出臺。6 月 8 日，國家發(fā)改委在北京召開城市群規(guī)劃建設(shè)交流座談會，會上提出今年還將爭取出臺中原城市群、北部灣城市群的發(fā)展規(guī)劃。
雙核驅(qū)動是廣西“十三五”期間區(qū)域發(fā)展的重要政策，而北部灣城市群正是雙核之一。發(fā)展北部灣城市群，首要任務(wù)是推進(jìn)南北欽防同城化的建設(shè)。北部灣城市群以南寧為核心城市，但受限于歷史、地緣等條件，城市群內(nèi)各中心城市的集聚效應(yīng)還不明顯，且欽州、北海
、防城港三市的一些發(fā)展規(guī)劃定位交叉，沒有形成清晰的產(chǎn)業(yè)分工，進(jìn)而影響下屬各縣市發(fā)展規(guī)劃雷同�？茖W(xué)規(guī)劃城市定位，確立產(chǎn)業(yè)布局和區(qū)域分工，發(fā)展南北欽防同城化，有利于倍增中心城市的集聚作用，成為廣西“十三五”期間區(qū)域發(fā)展的雙核之一。
依托國家新型城鎮(zhèn)化指標(biāo)體系、中國社科院城市競爭力指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)模型、區(qū)域市場容量模型等，檢驗(yàn)?zāi)媳睔J防四市 2003 年—2012 年數(shù)據(jù)（附表2），可以得出以下結(jié)論：借助首府的政治中心和地理位置等區(qū)位優(yōu)勢，依靠東盟博覽會召開地的便捷，南寧市開放因子和生產(chǎn)因子得分較高，在宜商方面有一定的優(yōu)勢，欽北防三市在宜商方面均沒有發(fā)揮出港口的競爭優(yōu)勢，開放因子得分相對較低，三市中防城港市相對較高。欽州市工業(yè)化較為突出，生產(chǎn)因子與消費(fèi)因子得分較高，北海市城鎮(zhèn)化率得分相對較高，防城港市各項(xiàng)指標(biāo)均不突出，生產(chǎn)因子得分最低。四個城市在信息城市、知識城市、全域城市和文化城市等方面發(fā)展均有所欠缺。作為首府地區(qū)，南寧在生態(tài)城市、知識城市、宜居城市和信息城市上得分相對較高，但與先進(jìn)地區(qū)相比差距仍然很大，消費(fèi)因子得分較低。南寧市與欽州市的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系最為密切，其次為欽州與防城港，北海市與其他三個城市的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系欠緊密，尤其是北海與防城港間的緊密度最為低下。
基于此，應(yīng)當(dāng)在南寧市各縣大力推進(jìn)生態(tài)城市與宜居城市建設(shè)，形成與其他城市群的差異化發(fā)展，積極發(fā)揮東盟平臺外貿(mào)優(yōu)勢，協(xié)助三個濱海城市各縣共建北部灣宜商城市群。應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)浦北縣、靈山縣積極發(fā)展產(chǎn)業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)型升級，協(xié)調(diào)發(fā)展欽州市的工業(yè)化與當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境的優(yōu)勢資源。應(yīng)當(dāng)在合浦縣提升科教支出比例，加強(qiáng)招商引資，強(qiáng)化生產(chǎn)因子和開放因子。應(yīng)當(dāng)依托防城港開放優(yōu)勢，在上思縣大力發(fā)展信息產(chǎn)業(yè)，提高產(chǎn)業(yè)技術(shù)含量。應(yīng)當(dāng)依托高鐵沿線經(jīng)濟(jì)帶，推進(jìn)四個城市各縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確欽州、防城港、北海三市各縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)，行成差異化發(fā)展；并推進(jìn)縣域間相同產(chǎn)業(yè)的互助互補(bǔ)，減少過度競爭。
值得注意的是，超過城市負(fù)荷的過度集聚會給環(huán)境保護(hù)、公共資源使用等方面帶來巨大的壓力，尤其體現(xiàn)在交通堵塞和污染排放上。為了解決這一問題，歐美國家從上世紀(jì) 50 年代末起推行邊緣城市的做法，將部分核心功能分散到城郊，形成新的中心城市，進(jìn)而由復(fù)數(shù)的中心城市產(chǎn)生繁華的城市群。在北部灣城市群一體化和南北欽防同城化建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)逐步推動邊緣城鎮(zhèn)（交通主干道沿線人口密集鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的發(fā)展，預(yù)先設(shè)想對城市復(fù)核過量時的應(yīng)對之道。
近年來，縣級政府債務(wù)余額增長在區(qū)、市、縣、鎮(zhèn)四級政府中最快 （77.33%）。2013 年 6 月底與 2010年年底地方政府性債務(wù)余額支出投向比較表 （見附表 1）顯示，區(qū)域經(jīng)濟(jì)競爭中，地方政府不斷加大對基礎(chǔ)設(shè)施、土地收儲的投入。其中市政建設(shè)是債務(wù)性余額支出最多的項(xiàng)目，共 58030.64 億元，其次為交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)，共 40927.37，此二項(xiàng)約占全部支出59.07%。2013 年 6 月底政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)相較2010年年底有顯著上升，增速為176.41%，其中工業(yè)和能源增速最快，為 800.28%。針對此，審計(jì)報(bào)告提出，審計(jì)共發(fā)現(xiàn)違規(guī)問題金額1082.53 億元，其中部分單位違反國家產(chǎn)業(yè)政策，將債務(wù)資金投向“兩高一剩”（高能耗、高污染、產(chǎn)能過剩）、低水平重復(fù)建設(shè)項(xiàng)目。
附表 1 2013 年 6 月底與 2010 年年底地方政府性債務(wù)余額支出投向比較表
|
債務(wù)支出投向類別
|
政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)
|
政府或有債務(wù)
|
||||
|
政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)
|
政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)
|
|||||
|
2010
|
2013
|
2010
|
2013
|
2010
|
2013
|
|
|
市政建設(shè)
|
24711.15
|
37935.06
|
4917.68
|
5265.29
|
5672.21
|
14830.29
|
|
土地收儲
|
9380.69
|
16892.67
|
556.99
|
1078.08
|
271.15
|
821.31
|
|
交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)
|
8717.74
|
13943.06
|
10769.62
|
13188.99
|
4437.10
|
13795.32
|
|
保障性住房、教科文衛(wèi)
|
4374.67
|
11730.48
|
1318.02
|
2172.93
|
3476.33
|
6769.99
|
|
農(nóng)林水利建設(shè)
|
3273.78
|
4085.97
|
874.53
|
580.17
|
435.79
|
768.25
|
|
生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)
|
1932.03
|
3218.89
|
403.72
|
434.60
|
397.40
|
886.43
|
|
工業(yè)和能源
|
725.96
|
1227.07
|
769.37
|
805.04
|
28.93
|
260.45
|
|
其他
|
4858.12
|
12155.57
|
1915.40
|
2110.29
|
802.37
|
2552.27
|
|
合計(jì)
|
53116.02
|
101188.77
|
19609.93
|
25635.39
|
14718.91
|
40684.31
|
資料來源：中華人民共和國審計(jì)署審計(jì)結(jié)果公告 2011 年第 35 號與 2013 年第 32 號。
南北欽防四市市場容量各項(xiàng)因子得分
表 2-1 南北欽防同城化市場容量因子總得分
|
|
南寧
|
北海
|
欽州
|
防城港
|
|
2003
|
0.17211
|
-0.79687
|
-1.26565
|
-3.77518
|
|
2004
|
0.22835
|
-0.81211
|
-1.08082
|
-3.57289
|
|
2005
|
0.58965
|
-0.84243
|
-1.16809
|
-3.10519
|
|
2006
|
0.8275
|
-0.73075
|
-0.85852
|
-2.83786
|
|
2007
|
1.40408
|
-0.44048
|
-0.16778
|
-2.3318
|
|
2008
|
1.83891
|
-0.30916
|
0.403838
|
-1.93011
|
|
2009
|
2.71959
|
0.0185
|
0.76133
|
-1.38282
|
|
2010
|
3.51539
|
0.3983
|
0.24296
|
-0.7483
|
|
2011
|
3.41607
|
0.36583
|
0.15483
|
-0.73072
|
|
2012
|
6.40742
|
2.18572
|
0.91067
|
2.35653
|
|
總計(jì)
|
21.11907
|
-0.96345
|
-2.06724
|
-18.08837
|
表 2-2 南寧市市場容量各項(xiàng)因子得分
|
南寧
|
消費(fèi)因子
|
開放因子
|
生產(chǎn)因子
|
城鎮(zhèn)化率
|
|
2003
|
-1.1652
|
-0.07675
|
1.4084
|
0.00566
|
|
2004
|
-1.06567
|
-0.09997
|
1.2959
|
0.09809
|
|
2005
|
-0.94105
|
0.02746
|
1.36996
|
0.13328
|
|
2006
|
-0.73144
|
0.34043
|
1.17057
|
0.04794
|
|
2007
|
-0.5368
|
0.79234
|
1.07892
|
0.06962
|
|
2008
|
-0.28616
|
1.18449
|
0.89173
|
0.04885
|
|
2009
|
0.06128
|
1.64982
|
1.09906
|
-0.09057
|
|
2010
|
0.47273
|
2.14171
|
1.35651
|
-0.45556
|
|
2011
|
0.49327
|
2.17269
|
1.21389
|
-0.46378
|
|
2012
|
1.42619
|
1.90441
|
0.66758
|
2.40924
|
|
總計(jì)
|
-2.27285
|
10.03663
|
11.55252
|
1.80277
|
表 2-3 北海市市場容量各項(xiàng)因子得分
|
北海
|
消費(fèi)因子
|
開放因子
|
生產(chǎn)因子
|
城鎮(zhèn)化率
|
|
2003
|
-1.019
|
-0.684
|
0.15523
|
0.75091
|
|
2004
|
-0.961
|
-0.669
|
0.00118
|
0.81703
|
|
2005
|
-0.799
|
-0.595
|
-0.36229
|
0.91455
|
|
2006
|
-0.625
|
-0.545
|
-0.3839
|
0.82256
|
|
2007
|
-0.358
|
-0.361
|
-0.41153
|
0.68971
|
|
2008
|
-0.024
|
-0.405
|
-0.44077
|
0.56089
|
|
2009
|
0.3997
|
-0.372
|
-0.39611
|
0.38738
|
|
2010
|
1.0472
|
-0.398
|
-0.17547
|
-0.07523
|
|
2011
|
1.0143
|
-0.352
|
-0.25378
|
-0.04258
|
|
2012
|
2.0359
|
-0.765
|
-0.92096
|
1.83622
|
|
總計(jì)
|
0.71
|
-5.146
|
-3.1884
|
6.66144
|
表 2-4 欽州市市場容量各項(xiàng)因子得分
|
欽州
|
消費(fèi)因子
|
開放因子
|
生產(chǎn)因子
|
城鎮(zhèn)化率
|
|
2003
|
-1.074
|
-0.77
|
0.457
|
0.12085
|
|
2004
|
-0.994
|
-0.838
|
0.5084
|
0.2431
|
|
2005
|
-0.855
|
-0.769
|
0.2124
|
0.24402
|
|
2006
|
-0.542
|
-0.777
|
0.4191
|
0.04051
|
|
2007
|
-0.183
|
-0.654
|
0.3971
|
0.27251
|
|
2008
|
0.2207
|
-0.737
|
0.3143
|
0.60537
|
|
2009
|
0.8854
|
-1.185
|
0.5369
|
0.52429
|
|
2010
|
1.8066
|
-1.314
|
1.1054
|
-1.35493
|
|
2011
|
1.7497
|
-1.185
|
0.869
|
-1.2789
|
|
2012
|
2.9797
|
-1.323
|
0.3142
|
-1.06075
|
|
總計(jì)
|
3.994
|
-9.551
|
5.1336
|
-1.64393
|
表 2-5 防城港市市場容量各項(xiàng)因子得分
|
防城港
|
消費(fèi)因子
|
開放因子
|
生產(chǎn)因子
|
城鎮(zhèn)化率
|
|
2003
|
-0.91727
|
-0.63309
|
-1.34021
|
-0.88461
|
|
2004
|
-0.87284
|
-0.51407
|
-1.30789
|
-0.87809
|
|
2005
|
-0.77315
|
-0.27117
|
-1.14955
|
-0.91132
|
|
2006
|
-0.62368
|
-0.11264
|
-1.119
|
-0.98254
|
|
2007
|
-0.41528
|
0.3388
|
-1.20489
|
-1.05043
|
|
2008
|
-0.14379
|
0.54755
|
-1.22529
|
-1.10858
|
|
2009
|
0.06086
|
0.98217
|
-1.27916
|
-1.14669
|
|
2010
|
0.31171
|
1.54382
|
-1.17298
|
-1.43085
|
|
2011
|
0.28381
|
1.55043
|
-1.14752
|
-1.41744
|
|
2012
|
0.65848
|
1.22901
|
-2.55123
|
2.99027
|
|
總計(jì)
|
-2.43115
|
4.66081
|
-13.49772
|
-6.82028
|
（作者單位系廣西壯族自治區(qū)發(fā)展和改革委員會社會發(fā)展處）
