南寧市三塘鎮(zhèn)金城雙豐農(nóng)牧科技有限公司通過養(yǎng)殖竹鼠實現(xiàn)脫貧致富。段柳健 攝

　　貧困是制約全人類共同進步與發(fā)展的主要障礙之一，是社會動蕩和經(jīng)濟波動的重要根源。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記明確要求，要發(fā)揮好中央、民族地區(qū)和發(fā)達地區(qū)三個積極性，幫助民族地區(qū)全面建成小康社會，絕不讓一個民族地區(qū)和一個民族兄弟“掉隊”。2015年6月18日，習(xí)近平總書記在貴州與部分省區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)座談時，進一步強調(diào)要科學(xué)謀劃“十三五”扶貧工作，確保到2020年實現(xiàn)貧困人口如期脫貧，并強調(diào)要進一步完善東西部扶貧協(xié)作制度。

　　為解決廣西的貧困問題，自治區(qū)政府始終把消除貧困視為衡量社會發(fā)展的價值尺度，經(jīng)過多年不懈的努力，探索出了一條“政府主導(dǎo)、社會參與、自力更生、開發(fā)扶貧、全面發(fā)展”的符合廣西區(qū)情的扶貧開發(fā)道路，制定了“以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”的扶貧開發(fā)基本方針，形成了一個集行業(yè)政策和社會政策于一體的“大扶貧”格局，解決了絕大多數(shù)農(nóng)村貧困人口的溫飽問題，取得了顯著成效。但廣西貧困問題仍然十分嚴峻，扶貧開發(fā)工作面臨著諸多挑戰(zhàn)，特別是2010年國家實行新的扶貧標準后，廣西農(nóng)村貧困人口數(shù)量依然較大，緩解和消除貧困仍然是廣西今后一項長期艱巨的歷史任務(wù)。

　　廣西貧困現(xiàn)狀

　　廣西貧困狀況形成原因是復(fù)雜的，它包含自然地理、社會歷史等內(nèi)外因素交錯作用綜合影響的結(jié)果。廣西地處祖國南疆，陸地總面積23.7萬平方公里，其中裸露石灰?guī)r面積8.9萬平方公里，占全區(qū)總面積的38%。截至2013年底，全區(qū)總?cè)丝?240萬人，其中少數(shù)民族人口1988萬人。

　　改革開放之初，廣西農(nóng)村70%的人口處于貧困線之下。經(jīng)過多年扶貧開發(fā)，目前貧困縣仍多達50個，占全區(qū)109個縣(市、區(qū))的45.87%。其中：國家扶貧開發(fā)工作重點縣28個、享受國家扶貧開發(fā)工作重點縣待遇縣1個(即合山市)，自治區(qū)扶貧開發(fā)工作重點縣21個。“十二五”期間實施整村推進扶貧開發(fā)的貧困村3000個。據(jù)統(tǒng)計，2014年底全區(qū)仍有貧困戶172萬戶，分布在全區(qū)14個市、106縣(市、區(qū))、1122個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1.4586萬個行政村，貧困人口仍有538萬人，貧困人口總量排在全國第四位、西部第三位，貧困發(fā)生率仍高達20.95%;水利設(shè)施落后，有1700多萬人尚未解決飲水安全問題，旱澇保收農(nóng)田面積僅占基本農(nóng)田28%。全區(qū)仍有相當部分農(nóng)戶住危房;大部分貧困村學(xué)校的校舍比較落后，相關(guān)配套設(shè)施不健全;衛(wèi)生、文化、體育等公共設(shè)施建設(shè)也較為滯后，特別是這些地方扶貧開發(fā)成本高、難度大，已脫貧的群眾也極易返貧。這些都是廣西新一輪脫貧開發(fā)攻堅戰(zhàn)的“硬骨頭”，扶貧開發(fā)任務(wù)依然艱巨繁重，主要體現(xiàn)在：一是貧困地區(qū)農(nóng)民收入增長較快，但區(qū)域、城鄉(xiāng)和農(nóng)村內(nèi)部的收入差距仍在繼續(xù)擴大，相對貧困問題日益突出;二是貧困人口在持續(xù)減少，但貧困面大、貧困程度深的狀況沒有根本改變，返貧壓力增大;三是邊遠地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、貧困地區(qū)的交通、飲水、上學(xué)、就醫(yī)、住房等問題仍然困擾著當?shù)厝罕?四是部分貧困地區(qū)已經(jīng)實現(xiàn)整體脫貧，但特殊困難區(qū)域和特殊貧困群體問題依然突出;五是貧困代際傳遞問題突出，連片特困地區(qū)發(fā)展相對滯后;六是廣西當前經(jīng)濟社會快速發(fā)展帶來了結(jié)構(gòu)性變化，深刻改變了廣西的經(jīng)濟社會景觀，脫貧工作已進入關(guān)鍵時期和面臨嚴峻的考驗。2014年，按照國家在2800元/人的新標準下，廣西的貧困人口超過500萬人�？梢姡瑥V西脫貧攻堅任重道遠。

　　廣西扶貧開發(fā)存在的問題

　　盡管廣西扶貧開發(fā)工作取得較大的成績，在脫貧實踐中也創(chuàng)造了一些有益的經(jīng)驗。但是，貧困地區(qū)發(fā)展滯后問題并沒有根本改變，貧困人口生產(chǎn)生活仍相對困難，扶貧體制和治理結(jié)構(gòu)方面還存在一些根本性的問題，從而影響了扶貧開發(fā)的效率。

　　(一)扶貧資金缺口大。

　　近年來，雖然縣鄉(xiāng)財政收入規(guī)模不斷擴大，但捉襟見肘的縣鄉(xiāng)財政，使得貧困縣缺乏自我擺脫貧困、自我發(fā)展的能力，對上級財政依賴性較強。據(jù)調(diào)查，有的貧困縣財政自給率不到20%，加上債務(wù)負擔(dān)，造成了貧困縣鄉(xiāng)財政十分困難，扶貧資金缺口較大。

　　(二)擠占、挪用、違規(guī)使用扶貧資金。

　　由于貧困縣財政普遍緊張，基本屬于“吃飯”型財政，盡管廣西制定了許多有關(guān)扶貧資金管理制度和辦法，但由于缺乏規(guī)范化、制度化、科學(xué)化的資金和項目監(jiān)督檢查機制與手段，導(dǎo)致在實際操作過程中擠占、挪用、違規(guī)使用財政扶貧資金的現(xiàn)象時有發(fā)生。

　　(三)脫貧投入“漏出”現(xiàn)象嚴重。

　　開發(fā)式脫貧要求脫貧對象具有一定的基礎(chǔ)條件，即在外部給予一定資金、技術(shù)、物質(zhì)支持的條件下具備發(fā)展生產(chǎn)，提高收入水平，進而實現(xiàn)自我發(fā)展的能力和資源條件。顯然，隨著扶貧實踐的深入開展，剩余的貧困人口往往在人力、經(jīng)濟、環(huán)境和社會資源等方面非常匱乏，并不具備上述扶持的基礎(chǔ)條件。一是有的脫貧項目沒有直接扶持到絕對貧困人口。對于絕對貧困人口來說，他們要得到國家的扶持就必須負擔(dān)需配套的部分資金。具體到村里分配補助對象時，能申請到補助的大多數(shù)都是家庭經(jīng)濟狀況較好的農(nóng)戶，而對于真正的貧困戶，往往由于沒有能力出錢配套，也就無法從中獲益;二是脫貧對象偏離。脫貧中的一些優(yōu)惠政策，如3%的貼息貸款仍存在著尋租空間，制造了產(chǎn)生腐敗的溫床。在上述情況下，產(chǎn)生了脫貧資源的滲漏與脫貧對象的亂象，最貧困的人卻得不到扶持。

　　(四)扶貧資金多頭管理。

　　目前中央財政扶貧資金實際上是中央財政預(yù)算內(nèi)資金。在現(xiàn)行的管理體制下，廣西參與扶貧資金項目管理使用的部門共有四家，即扶貧辦、發(fā)改委、民委和財政部門。在扶貧項目實施中，還涉及涉農(nóng)主管部門。這些機構(gòu)均獨立成領(lǐng)導(dǎo)管理體系，但又都掌握扶貧資金的分配和管理權(quán)。由于資金種類多，管理機構(gòu)多，各參與資金項目管理部門的扶貧管理模式和管理辦法不盡相同，難免職權(quán)不清、責(zé)任不明、政出多門、各行其是，意見不一、難以形成一個各方都能接受的分工合作框架，降低了資金的使用效益，更增加了協(xié)調(diào)難度和協(xié)調(diào)耗費的時間，既影響工作效率和扶貧資金、項目的及早下達，也影響扶貧資金的及時到位和扶貧項目的按時實施，不利于項目的申報審定。

　　創(chuàng)新廣西扶貧開發(fā)機制的對策建議

　　(一)加快完善脫貧政策機制。

　　用足相關(guān)政策文件。在用好用足國家出臺的一系列扶貧開發(fā)政策文件的基礎(chǔ)上，結(jié)合廣西實際，進一步完善工業(yè)脫貧、產(chǎn)業(yè)脫貧、生態(tài)移民脫貧、科技教育脫貧等政策。落實“兩項制度”銜接政策。把脫貧開發(fā)與社會保障有機結(jié)合起來，促使有關(guān)政策落實到脫貧對象上，將農(nóng)村貧困地區(qū)缺乏勞動能力的貧困人口全部納入農(nóng)村低保范圍，做到“應(yīng)保盡保”;對有勞動能力的貧困人口，全面實施脫貧政策，落實幫扶措施，幫助他們脫貧致富奔小康，形成“低保保生存、脫貧促發(fā)展”的脫貧開發(fā)新格局。建立和完善自治區(qū)、市、縣(區(qū))三級財政脫貧開發(fā)投入機制，加大對貧困地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付力度;按照渠道不亂、各司其職、各記其功、集中使用的原則，通過整村推進、產(chǎn)業(yè)脫貧、科教脫貧、培訓(xùn)轉(zhuǎn)移就業(yè)、生態(tài)脫貧移民等平臺，由自治區(qū)出臺整合資源資金的剛性文件，整合發(fā)改、交通、扶貧、國土、農(nóng)業(yè)、教育、衛(wèi)生等各部門單位支農(nóng)資金，捆綁集中統(tǒng)一調(diào)度，集中用于支持貧困地區(qū)和貧困人口發(fā)展。

　　(二)健全貧困地區(qū)基本公共服務(wù)體系。

　　推動貧困地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育布局調(diào)整和寄宿制學(xué)校建設(shè)，實施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃，實施農(nóng)村學(xué)前教育推進工程、利用閑置校舍改建幼兒園和農(nóng)村小學(xué)增設(shè)附屬幼兒園建設(shè)項目。增加新型農(nóng)村合作醫(yī)療政府統(tǒng)籌投入，建立因病致貧家庭衛(wèi)生扶貧機制，提高“新農(nóng)合”參保和報銷的便捷性。強化貧困村公共文化設(shè)施建設(shè)，支持發(fā)展具有地方民族特色的文化和旅游產(chǎn)業(yè)。加強貧困地區(qū)公共服務(wù)專業(yè)人才隊伍建設(shè)，改善基層公共服務(wù)人才工作生活條件。

　　(三)創(chuàng)新精準幫扶機制。

　　一是完善精準識別機制。堅持民主評議與集中決策相結(jié)合，合理確定農(nóng)村低保和脫貧對象，確保家庭年人均純收入低于全區(qū)農(nóng)村脫貧標準、有勞動能力或勞動意愿的農(nóng)村居民，包括有勞動能力和勞動意愿的農(nóng)村低保對象進入脫貧范圍;根據(jù)農(nóng)村貧困人口的地域分布特點和不同地區(qū)兩項制度標準的差異情況，實行分類指導(dǎo)，實時精準幫扶情況。二是強化精準幫扶對象瞄準機制。瞄準幫扶對象，按照既定的目標任務(wù)，制定相應(yīng)的扶持和幫扶政策，實施“規(guī)劃到戶、實施到人”的“雙到”脫貧工作責(zé)任制，把對貧困村和貧困戶的幫扶任務(wù)、目標、要求等具體分解落實到幫扶單位，責(zé)任到人。三是建立扶貧重點縣進退機制。制定切實可行的考核辦法，改變目前重點縣一定幾年不變的做法，把領(lǐng)導(dǎo)干部的政績、升遷與脫貧工作掛鉤，采取一定的獎勵措施，鼓勵脫貧摘帽。

　　(四)著力構(gòu)建扶貧資金項目管理監(jiān)督機制。

　　建立以結(jié)果為導(dǎo)向的扶貧資金分配激勵機制。在建立績效考評機制基礎(chǔ)上，完善扶貧資金分配方式。將財政扶貧資金分為兩部分，一部分資金按照貧困規(guī)模、貧困程度等因素進行分配，以體現(xiàn)公平性。另一部分資金按照績效考核情況分配，以保護、激勵各地扶貧積極性。這部分資金實行“以獎代補”，對扶貧開發(fā)工作實績好的多補、差的少補甚至不補。建立完善扶貧資金項目管理機制。完善和擴大扶貧資金項目招投標和采購制度，重大項目嚴格實施招投標制度，小項目盡量交由村級組織，由群眾自主決策實施。同時，要完善和強化項目資金報賬制管理。

　　(作者系廣西經(jīng)濟管理學(xué)院教授，國務(wù)院特殊津貼專家)