日前，《中共中央國務院關于加快水利改革發(fā)展的決定》正式公布。這是新世紀以來的第8個中央一號文件，也是新中國成立62年來中共中央首次系統(tǒng)部署水利改革發(fā)展全面工作的決定。
這個綜合性政策文件，以水利改革發(fā)展為主題，向全黨全社會發(fā)出了大興水利的明確信號。面對經(jīng)濟社會發(fā)展新形勢下日趨復雜的治水新問題，一號文件為中國扭轉水利建設明顯滯后的局面創(chuàng)造了條件。那么，一號文件為什么鎖定水利建設？如何完善水資源管理制度？怎樣提高水利科技的技術和管理水平？落實一號文件還需解決哪些問題？帶著這些公眾關心的問題，記者專訪了相關水利專家。
糧食增長率下降與農業(yè)用水資源短缺成正比
對中國這個農業(yè)大國而言，保持糧食增長率是確保國家糧食安全的重要前提�！叭欢�30年來中國的糧食總產量年均增長率卻在顯著下降，已經(jīng)由1978年—1985年的4.7%，下降到1999年—2008年的0.3%�！敝袊鐣茖W院農業(yè)政策研究中心教授王金霞介紹，“為此，2009年我國通過了《全國新增1000億斤糧食生產能力規(guī)劃(2009—2020)》。但是這一規(guī)劃能否實現(xiàn)，關鍵的制約因素之一就是灌溉水資源供給能否足以保障農業(yè)生產的增長和可持續(xù)發(fā)展�！�
讓人擔憂的是，目前中國水資源短缺形勢正日趨嚴峻，農業(yè)用水比例嚴重下降。新中國成立初期，中國農業(yè)用水比例是97%，到2008年，農業(yè)用水的比例僅為62%�！芭c20多年前相比，海河、黃河、淮河和遼河的地表徑流分別減少了41%、15%、15%和9%。由于地表水供給減少，農民便大規(guī)模開采地下水，導致地下水位降低、水質惡化等環(huán)境問題出現(xiàn)，部門間用水的競爭程度也在日益加劇，農業(yè)部門用水面臨的壓力越來越大。”王金霞說，目前水資源供需矛盾突出仍然是中國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸。
水資源時空分布不均導致水旱災害頻發(fā)
不僅供需矛盾突出，而且由于水資源時空分布不均導致水旱災害頻發(fā)。中國水利水電科學研究院副總工程師程曉陶說，我國中、東部水土資源相對平衡的宜農區(qū)域，受季風氣候影響，降雨年內分布不均、年際變幅顯著，歷史上就是水旱災害頻繁發(fā)生地區(qū)。此外，受全球氣候變化影響，由于極端降水平均強度和極端降水值的增強，中國水旱災害極端氣候事件的發(fā)生頻率和強度正不斷加劇。
王金霞給出的歷史數(shù)據(jù)表明，過去50多年中國北方主要農業(yè)區(qū)干旱面積正處于上升趨勢，其中冬季和春季干旱發(fā)展較快。
因此一號文件提出，近年來我國頻繁發(fā)生的嚴重水旱災害，造成重大生命財產損失，必須大力加強水利建設，加快水利建設刻不容緩。
“農村水利基本設施還在吃30年前的老本”
農業(yè)發(fā)展歷來對農田水利基礎設施有很大依賴性，“從而形成了水利是農業(yè)命脈的理念與水利設施‘歲必一修’的優(yōu)良傳統(tǒng)�！背虝蕴照J為，“但是由于投入不足，多年來中國農田水利設施日顯薄弱，水利設施老化失修和水資源利用效率低的問題日益突出，抗御水旱災害能力明顯下降�！�
中國水利水電科學研究院旱災及對策研究室主任吳玉成分析，目前中國農田水利設施薄弱主要表現(xiàn)在：一是全部耕地中有灌溉條件的不到50%；二是現(xiàn)有水庫及配套灌區(qū)水利設施病險嚴重，大型灌區(qū)骨干工程損壞率近40%，中小型灌區(qū)干支渠完好率只有50%左右；三是水利設施難以適應節(jié)水要求，導致水資源浪費嚴重，農業(yè)水資源利用效率難以提高。
現(xiàn)在，中國農村的水利基本設施還在吃30年前的老本。“新中國成立以來，中國農田有效灌溉面積從1949年的16%提高到上世紀80年代初期的接近50%；水利基建投資占全國基建投資的比例也平均維持在5%至8%之間。然而近30年來，全國基建投資比例降低到了2%左右�！蓖踅鹣冀忉�，“20世紀90年代中期以來，盡管中央和地方政府加大了水利設施投資力度，但相對于需求仍是杯水車薪。另外，政府部門的投資基本集中在大中型水利工程設施，對與農業(yè)生產密切相關的小型水利和農田水利設施的投資基本是空白�！�
“因而一號文件特別強調把水利作為國家基礎設施建設的優(yōu)先領域，把農田水利作為農村基礎設施建設的重點�！蓖踅鹣颊f。
水資源管理制度難以適應新形勢
“中國傳統(tǒng)的水資源管理制度，主要基于供給面的管理思想體系，運用工程和技術手段解決水資源短缺問題�！蓖踅鹣冀榻B，“但這需要強大的財政保障，如果缺乏有效的制度和政策保障，更難達到預期收益�！�
根據(jù)中科院農業(yè)政策研究中心2004年在北方六省的實地調查顯示，農業(yè)節(jié)水技術采用得并不理想，以播種面積計量的采用率不到20%。越來越多的實踐表明，傳統(tǒng)的以需定供的方式已經(jīng)不能適應日益緊缺的水資源形勢，目前迫切需要實施以供定需的水需求管理策略，創(chuàng)新水資源管理制度，運用水價和水權等政策提升管理水平。王金霞認為，所以一號文件特別強調要不斷創(chuàng)新水利發(fā)展體制機制，把嚴格水資源管理作為加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的戰(zhàn)略舉措。
“目前，農田水利設施末級渠系的運行和維護基本上處于無人管理狀態(tài)�！蓖踅鹣冀榻B，上世紀90年代中后期，中國曾大力推動成立非贏利性的社會組織——農民用水協(xié)會，以承擔末級渠系維護運行的職責。“但是我們的調查發(fā)現(xiàn)，大部分用水協(xié)會都缺乏正常運行和維護水利設施的資金，面臨著難以持續(xù)發(fā)展的問題�！�
程曉陶給記者算了一筆賬，以往中國農民一年在水利上的投工投勞曾超過70億個工日。若按每個工50元來算，就是3500個億。但是，2004年后農村陸續(xù)取消了“兩工”制度，農民在水利上的投入銳減約60%。盡管各級政府近年來不斷增加了水利上的投入，達到了超千億的量級，但是與農民義務投工投勞相比，相當于一年減少了1000至2000億元的投入�！耙虼艘惶栁募岢隽私⑺度敕�(wěn)定增長機制，加強對水利建設的金融支持�！�
“要將與水資源、水生態(tài)和水環(huán)境相關的管理職能都統(tǒng)一到一個行政部門，推行大水利的管理體制，為水資源的綜合管理創(chuàng)造良好的體制環(huán)境�！蓖踅鹣颊f，“還必須以立法的方式進一步強化和明確各個流域機構的管理權限和職能，逐步建立由利益相關方參與的民主、協(xié)調、權威、高效的新型流域管理機構�！�
王金霞認為，落實一號文件還必須明晰水的初始使用權分配，建立健全以用水者為交易主體并在政府宏觀調控下的水權交易制度，構建中國的水使用權轉讓法規(guī)和政策體系。
對一號文件中提到的推進水價改革問題，吳玉成建議，應充分利用價格和其它政策調節(jié)水的供求關系和控制水污染，建立和完善包括水資源費、水利工程供水價格、城市供水價格、污水處理費和再生水價格在內的水價體系，實行統(tǒng)一管理，用靈活的收費方式反映供求差異，在實施農業(yè)水價政策的同時，實施與水價不掛鉤的等量補貼來抵消農業(yè)水價格提高對農民收入等的負面影響。
水利科研管理體制改革刻不容緩
為實現(xiàn)“力爭通過5年到10年的努力，從根本上扭轉水利建設明顯滯后的局面”這一目標，程曉陶認為，面對新形勢下日趨復雜的治水新問題，沿襲傳統(tǒng)的治水模式已經(jīng)難以湊效；簡單引進發(fā)達國家的治水新理念與新技術，也難以回避國情差異。因此，必須從基礎理論、應用科學與應用技術三個層次上，全面加強水利科技的研究。但就目前的科研管理體制來看，基礎性、戰(zhàn)略性、前瞻性的水利科技研究仍面臨著很大困難，特別是站在國家高度上進行的跨學科組織的研究課題很難取得實質性進展。水利科研管理體制改革，已經(jīng)到了刻不容緩的地步。
吳玉成認為，目前中國的抗旱減災能力偏弱，評估農業(yè)抗旱能力一般從水利工程、經(jīng)濟實力、生產水平以及抗旱組織幾個方面建立評估指標。然而據(jù)此進行的研究顯示，中國的評估抗旱能力強弱指標仍處于探索和完善過程中。他說，中國的抗旱科技水平也亟待提高，目前中國在干旱監(jiān)測、評估、預警技術及完善的網(wǎng)絡體系、抗旱節(jié)水灌溉技術方面，還沒有做到以人為本、以防為主和防抗結合；沒有做到抗旱工程與完善的非工程措施有機結合，這對水利科技工作提出了更高的要求。
專家們要求建立水資源技術標準體系，不斷推進水資源監(jiān)測、評價、統(tǒng)計、用水計量和實時監(jiān)控等水權制度建設的技術支撐體系建設。
