中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定指出：“擴大縣域發(fā)展自主權，增加對縣的一般性轉移支付、促進財力與事權相匹配，增強縣域經濟活力和實力。推進省直接管理縣（市）財政體制改革，優(yōu)先將農業(yè)大縣納入改革范圍。有條件的地方可依法探索省直接管理縣（市）的體制�！�
省管縣，這項觸及中國大多數(shù)地區(qū)經濟發(fā)展、財政體制、行政管理體制等諸多內容的改革措施日益引起人們關注。據統(tǒng)計，自1992年至今，全國已有20余省份試行省管縣。所謂“省管縣”，是指省直接把轉移支付、資金調度等經濟權限“下放”到縣�！皵U權強縣”在很多地區(qū)被證明是發(fā)展縣域經濟、解決“三農”問題的一種路徑�？たh治則天下安，縣域強則國家富�？h域作為國民經濟的基礎經濟，沒有“縣域”的現(xiàn)代化，就不可能有全國的現(xiàn)代化。以珠三角和長三角為例，作為帶動中國經濟發(fā)展的引擎，如果沒有“順德”，沒有“昆山”，沒有“江陰”等縣域經濟的涌動，僅靠幾個大城市的發(fā)展，是不可能誕生神話的。如果說“市領導縣”是上世紀80年代全國各地地方行政體制改革的主流，那么，“強縣擴權”則是90年代以來適應地方經濟發(fā)展的一種行政體制改革趨勢。
一、浙江模式很重要的經驗就是財政體制上的“省管縣”
浙江省縣域經濟全面發(fā)展，與體制不無關系。浙江省雖然在名義上實行市領導縣體制，但除寧波市外，浙江省其他縣(市)的財政和黨政一把手卻直接由省管理，是實際上的“省管縣”體制。由于避免了市對縣的財政截留，浙江縣域經濟發(fā)展的優(yōu)勢非常明顯。2003年度、2004年度、2005年度、2006年度全國百強縣中浙江均占30個，穩(wěn)據全國第一。實踐證明，實行“省管縣”，激活了浙江縣域經濟的活力。據統(tǒng)計，2007年全省58個縣（市）的地方財政收入均超過了億元，其中24個縣（市）的地方財政收入均超過10億元。
浙江從上世紀80年代開始推行市管縣體制至今，在實際運作中就一直有所保留，這一在過去看來不太規(guī)范的做法，恰恰為浙江率先試行省管縣改革提供了極為有利的條件。從體制上講，行政管理最核心的內容以及行政管理最有效的手段就是財政體制與人事制度。而浙江恰恰在這兩個方面保留了與市管縣體制不一致的做法，這在全國各省區(qū)中是獨一無二的，即縣(市)財政直接對省負責，縣的主要領導(正職)也由省任免。從一級政府一級財政來看，各省市區(qū)的財政應該是省管地級市和市管縣，中央轉移支付給省，省轉移支付給市，市再分配到縣。但浙江省在推行市管縣體制過程中，仍然堅持行政性分權，給市、縣以較大的財政自主權，財政體制結算由省管到縣，而市一級不與所轄縣市產生結算關系。實踐證明，這一體制有利于縣域經濟的發(fā)展。從省管縣角度來看，由于市不存在對縣的財政結算關系，也可以視為省管縣改革事實上已經邁出了很重要的一步。
上世紀90年代，浙江曾先后兩次出臺擴大部分經濟發(fā)達縣(市)經濟管理權限的政策，對加快經濟縣(市)發(fā)展起到了良好的促進作用。早在1992年，為了“在經濟上和上海接軌”，浙江對13個經濟發(fā)展較快的縣市進行擴權，擴大基本建設、技術改造和外商投資項目的審批權。2002年8月17日，在浙江省委、省政府的再次強力推動下，又將313項原本屬于地級市經濟管理的權限下放給了紹興、義烏、嘉善等17個縣(市)和杭州、寧波3個區(qū)(蕭山、余杭、鄞州)共20個縣級行政區(qū)。這313項權限涵蓋了計劃、經貿、外經貿、國土資源、交通、建設等12大類，幾乎囊括了省市兩級政府經濟管理權限的所有方面，大大增強了省、縣兩級政府管理和協(xié)調區(qū)域經濟社會發(fā)展的能力，同時也在很大程度上削弱了地級市的管理權限，進一步擴大了經濟強縣(市)的管理權限，從而對市管縣所形成的體制性障礙有所突破。
2006年11月份，浙江啟動了自上世紀九十年代以來的第四輪強縣擴權試點，浙江省委省政府下發(fā)的強縣擴權試點文件中，“賦予義烏市與設區(qū)市同等的經濟社會管理權限”的條令讓義烏擺脫了經濟發(fā)展的緊箍咒，自此，經濟社會管理權限從“縣級市”晉升為“設區(qū)市”。有專家稱，雖然義烏的市場環(huán)境并不會因為這個改變而發(fā)生根本性的變化，但作為市場背后無形的手——義烏市政府將從中獲得更多的管理權限從而制定更多有針對性、有力度的政策促使市場良性發(fā)展。而且，義烏獲得本次浙江省經濟縣市擴權惟一的試點資格，對“擴權”方針推行到浙江省所有經濟強縣，有著舉足輕重的示范作用和不可估量的借鑒作用。
浙江縣域經濟快速發(fā)展的實踐證明，“強縣擴權”是一項具有積極效應的政策選擇，其意義在于：
一是增強了縣域經濟發(fā)展的自主性，有利于行政決策和管理更加貼近于縣域經濟發(fā)展的實際；二是為縣域經濟發(fā)展創(chuàng)造了更多公平的機會，提升了縣域經濟的發(fā)展平臺，無論是對決策溝通、信息交流，還是對把握競爭機遇、爭取發(fā)展空間，都產生了積極作用；三是提高了縣域行政管理的效率，有利于管理者能更加直接地、近距離地為市場主體提供有效的服務。“自主、公平、效率”是市場經濟發(fā)展的基本要求，“強縣擴權”的政策選擇適應了這一要求，體現(xiàn)了政府對經濟社會發(fā)展的作用方式更加貼近于市場主體的行為過程。
“強縣擴權”的改革收到了較好的功效。近年來，海南、重慶、山東、福建、湖北、廣東、河南、河北、遼寧等省先后開始了“強縣擴權”的改革，把原劃給地級市的一些經濟和社會管理權限直接下放給一些重點縣，已收到了較好的功效。強縣擴權應是省直管縣前的有序過渡，這既是深化行政管理體制改革、積極推進制度創(chuàng)新的客觀需要，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、建設社會主義新農村的關鍵環(huán)節(jié)�！皬娍h擴權”或者“省直管縣”的改革積極推進，說明市管縣體制不是一個成功的模式，它背離了當初設計的初衷。
二、市管縣體制存在的問題
作為我國政治體制改革的一個重要組成部分，市管縣體制不僅僅是行政區(qū)劃的簡單變動或行政管理手段的變革，而且是一場深刻的地方政府制度改革和政府權力的再分配。1958年河北省撤銷天津地區(qū)，將其所轄之縣劃歸天津市管轄，開創(chuàng)了市管縣體制的先例。1982年后，黨中央、國務院充分肯定遼寧省在經濟發(fā)達地區(qū)實行市管縣體制的經驗，發(fā)出《關于改革地區(qū)體制，實行市管縣的通知》，并批準了江蘇全省實行市管縣體制，全國各省、自治區(qū)都擴大了試點，從而出現(xiàn)了市管縣的新高潮。到2002年年底，全國332個地級單位中，已有275個改為地級市，地級市所領導的縣占縣級單位總數(shù)的70％以上。
市管縣這種中國特色的行政層級管理體制之所以在改革開放以后再次得到普遍推行，在一定程度上反映了當時城鄉(xiāng)發(fā)展的特殊要求和體制初步轉軌的特點。一方面，農村經濟改革使原本隱性的農村剩余勞動力顯形化，需要轉移出來；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展也需要來自城市的技術、人才、設備和資本方面的支持。另一方面，城市產業(yè)的發(fā)展由于受行政區(qū)域的限制，缺乏相應的原材料、資源和更廣泛的商品消費市場。顯然，在體制轉軌的初期（即市場化改革還未開始時），只能依靠行政體制的改革來滿足城鄉(xiāng)“互補”、共同發(fā)展的這種要求。當時中央推行市管縣體制的主要目的，也是想通過這一行政性體制來溝通城鄉(xiāng)社會，有經濟發(fā)達的“市”帶動周圍的“縣”和農村的經濟發(fā)展�？墒鞘聦嵅⒎侨绱�，在“市管縣”體制下，縣完全聽命于市，許多市將縣視為附屬行政單位，要求縣經濟從屬于市經濟發(fā)展的需要。從天而降的市一級行政經濟來源非常有限，因而只有向下獲取資源才能維持自身的積累和發(fā)展�！笆泄芸h”實際上成了“市吃縣”、“市卡縣”、“市壓縣”，農村的社會經濟資源與資本主要被市所汲��；農業(yè)利潤非但沒有為農村的經濟發(fā)展作出有效積累，反而導致農村地區(qū)經濟和社會發(fā)展的日益落后。因此，“市管縣”體制不僅意味著省級治理效率低下，而且直接加劇城鄉(xiāng)差別、損害區(qū)域公平。特別是1994年分稅制改革后，城市集聚的要素越來越多，形勢日益不利于農村發(fā)展。
在當時經濟發(fā)達的市并不多，而在推行市管縣體制過程中，大多數(shù)的“市”是有原來的“地區(qū)”演變過來的。地區(qū)本是省級政府的派出機構，“地改市”以后，“市”“成了一級實在的政府，按照我國科層制的要求相應增設人大、政協(xié)等權力組織，擴充相關的職能部門和大幅度增加人員，財政負擔大大增加。由于地改市自身的經濟基礎非常薄弱，尤其是市場化改革以后，市級的國有經濟在整個市級經濟總量中的比重越來越低，于是不得不借助行政的力量（而不是正常的經濟力量），更多地從所“領導”的縣以下地區(qū)抽取資金和資本，以確保這個龐大的市行政機器的正常運轉。
除了“地改市”，還有一部分是由原來的縣或縣級市升格為地級市，劃一兩縣歸它管，實際上是縣管縣的翻牌；其次還有資源型地級市。這樣升格的地級市，不但不能帶動所屬縣的發(fā)展，反而會變本加厲地從所屬縣及其農村地區(qū)吸取資源，投入到所謂的“市政”建設和城市化發(fā)展，以競相提高城市的“品位”；還造成它所管的縣經濟落后。市管縣缺乏法律依據。《憲法》第三十條規(guī)定我國地方行政區(qū)域劃分為�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）--縣（市）--鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）3級。《憲法》只對直轄市和較大的市管轄縣有所規(guī)定，因而一般地級市管縣，法律依據不足。目前，大量“市長”領導下的所謂“市民”仍在從事著農業(yè)活動，這與既有的城市概念、功能不符，往往造成城市比較研究中的混亂。
市比地區(qū)管的嚴、管的實、管的寬，行政管理成本大大增加。以前省縣之間雖然也有個中間層，但主體是地區(qū)領導體制。地區(qū)作為�。ㄗ灾螀^(qū)）的派出機構，從職能任務、機構設置到具體的領導方法，與地級市有明顯的區(qū)別。那時地區(qū)對縣領導很簡單、很務實，而市對縣的領導則要繁瑣得多、實在得多。地區(qū)對縣的領導主要是黨務和行政督導，市對縣的領導除黨務、行政外，還包括經濟事務。從地區(qū)領導縣體制轉到市領導縣體制后，省里對縣的領導的各項工作都要經過地級市中轉，在政治、經濟、社會各領域省與縣的中間環(huán)節(jié)大大增加，縣的自主權明顯減少，感到“婆婆”管得多了、管得嚴了、管得寬了，導致市和縣的管理成本大大增加。僅應付市里檢查接待一項，縣里就應接不暇。
有一級政府的設置，相應就有一級權力機構、審判機關、檢察機關等各類機關、事業(yè)單位的對口設置，形成一支龐大的“吃皇糧大軍”，運行成本巨大。同時，也就造成了人浮于世、互相推諉、互相扯皮、工作效力低下等諸多弊端。以一個中等地級市的市級為例，一般地廳級干部20人，縣處級干部200人，科級干部1000人，財政供養(yǎng)的公務員和事業(yè)單位人員一般在1萬人以上，每年僅工資就要財政支出2億左右，再加上后勤、辦公經費等，一年一個市本級的財政支出要在5億左右，而全國共有260多個地級市，匡算下來，每年全國單地級市本級的財政支出就要在1300億以上。
基層干部抱怨說，近幾年各地加快了行政審批制度改革力度，一批審批事項越來越多地被取消，地級市行政職能事實上趨于“空心化”，“上不著天，下不著地”。但有人就得干點事，就生出很多檢查和評比，縣級黨政領導報怨的說：至少用三分之一時間來接待地級市領導和各種部門的檢查，什么部門都得罪不起。其實，現(xiàn)在的地級市一個很大職能是“上傳下達”，在這一級“以會議貫徹會議，以文件落實文件”成了最常用的執(zhí)政辦法。總之，目前的地級市管縣已嚴重阻礙了縣域經濟的發(fā)展。減去這一環(huán)節(jié)實行省管縣的體制改革已是大勢所趨。
市管縣違背國際慣例。由城鄉(xiāng)合治走向城鄉(xiāng)分治，是各國行政管理的一個客觀規(guī)律。城市和農村是有著質的差異的兩種完全不同的地域，在人口的結構、密度、流動性，產業(yè)結構、產業(yè)集中程度，以及社會組織結構、社會管理結構等方面，都有著極大的差異，農村的生產和管理分散性、季節(jié)性強，城市二三產業(yè)特別是服務業(yè)集中，能量流、物質流、信息流大，因而對基礎設施的需求量遠遠大于農村。實行市管縣體制，不利于針對城鄉(xiāng)的各自特點進行分類管理、優(yōu)化管理。
三、省直管縣基本具備了改革條件
在落實科學發(fā)展觀的實踐中，改革的呼聲越來越強烈，而來自縣級的期盼更為明顯。目前我國經濟發(fā)展、政治穩(wěn)定，政府職能調整加快，基本具備了省直管縣的改革條件。
1、制度保障。計劃經濟體制下的政府是高度集權的全能政府，經濟與社會事務完全由政府包攬和經營。政府為鞏固其高度集權的需要，就必須加強計劃，增加管理層次。市場經濟體制打破了傳統(tǒng)的管理模式，資源配置由政府主導型轉向市場主導型，政府把主要職能轉向宏觀調控。市場經濟體制的建立與完善，為省直管縣提供了制度保障。當時設立市管縣體制的初衷一方面是計劃經濟體制的需要；另一方面是當時交通和信息傳遞不發(fā)達，需要一個中間層次來加強管理，而現(xiàn)在這些情況都已發(fā)生了根本性的變化。社會主義市場經濟體制已基本建立。
2、技術保障。改革開放以來，隨著電話、電視的普及，特別是計算機、互聯(lián)網、遠程通訊等現(xiàn)代技術手段運用水平的提高，政府間傳遞信息的時效性和準確性大大增強�；疖囂崴�，民航加快發(fā)展，高速公路、國道、省道等基礎設施大大改善，現(xiàn)代交通工具的發(fā)達，使得省域與縣域之間的空間距離變得越來越短。這些歷史性的變化，為政府扁平化管理創(chuàng)造了條件，也為省直管縣提供了技術保障。省直管縣的客觀物質條件已經具備。
3、明確分工，各盡其責。隨著市場經濟的發(fā)展，地市級指導縣級發(fā)展經濟的可能性越來越小，大多發(fā)揮中間傳遞的作用。而且，市、縣在發(fā)展問題上具有很多同質性。若縣由省直管，市可以集中精力發(fā)展和治理城區(qū)，縣更可致力發(fā)展和治理鄉(xiāng)村。
4、省管縣已經取得成功經驗。近年來，海南已完全實行省管縣。重慶在1997年升格為直轄市后，撤銷了地級市這一級政府，直接管理當?shù)?0個區(qū)縣，行政管理成本因而顯著降低，減輕了農民的負擔。湖北、河南、廣東、河北、遼寧、吉林等省先后開始了“強縣擴權”的改革，把原劃給地級市的一些經濟和社會管理權限直接下放給一些重點縣，已收到了較好的功效。
四、省直管縣體制改革的建議
�。ㄒ唬┦锌h分治
即市只管理城市自身一塊，縣改由省直接管理。首先，市縣分治有利于改變既有的城對鄉(xiāng)的剝奪性體制。長期以來，有人認為，這種剝奪是一個必要的過程，它雖然暫時地犧牲了農民（或農村、農業(yè)）的利益，但是它卻積累了一定的工業(yè)化資本，為城市工業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了基本條件；等待城市工業(yè)化達到一定的水準以后，它會自然地反哺農業(yè)。然而，這種想法在現(xiàn)實中卻不斷地碰壁，城市工業(yè)發(fā)展到一定的程度以后，它不是自覺地將資本、技術反饋給農村，支持農業(yè)的發(fā)展，而是投向了第三產業(yè)或城市其它產業(yè)的發(fā)展，以滿足城市的高檔消費和“文明生活”的需要；或者將工業(yè)資本轉變?yōu)榻鹑谫Y本謀取更多的利潤（顯然在目前條件下，將資本投向農業(yè)沒有像其它產業(yè)那樣可以賺取更多利潤）。這樣一來，城鄉(xiāng)的差距不但沒有縮小，反而進一步拉大了。
其次，市縣分治有利于完善社會主義市場經濟。市和縣是兩種不同的經濟體，他們各自發(fā)展原則是不同的，用所謂的工業(yè)理念抓農業(yè)、單靠行政手段將農民變成市民，都不符合城鄉(xiāng)各自的發(fā)展規(guī)律。實行市縣分治以后，使市和縣處在一個相對公平的地位上，二者通過經濟發(fā)展的力量進行優(yōu)化重組，才能真正談得上城鄉(xiāng)的協(xié)調發(fā)展。
第三，市縣分治有利于我國行政層級體制的有效運作，發(fā)揮市、縣各自的積極性。實行市縣分治以后，我國的行政層級很快由原來的五級變?yōu)樗募墸谶@個基礎上，經過一定時期的發(fā)展，可以進一步將四級政府改為三級政府（或以三級政府為主），如此將大大地優(yōu)化我國的行政層級體制，最終形成完善的具有中國特色的公共行政體系。
�。ǘ⿺U大縣的行政自主權
在改革推進中，壯大縣域經濟是黨的十七大提出的重要的戰(zhàn)略布局。解決“三農問題”，縣級政府責任重大。省級政府應把大量的行政審批權限下放到縣級行政單位，使得大量的具體事務由縣級行政單位解決，減少省縣發(fā)生關系的工作量，這是目前縣級行政單位在經濟發(fā)展過程中需要盡快解決的問題。這樣可以使縣級行政單位功能完善，成為真正的一級權力主體，其發(fā)展經濟和社會治理的主動性、積極性將會大幅度提高。通過與縣級領導同志的接觸，發(fā)現(xiàn)他們對改變市管縣體制的要求已十分強烈。在實際工作中，縣級部門的同志已明顯感覺到市管縣體制對工作的制約影響。為了克服這種影響，有些縣想借助于縣級市提升為地級市的方法來解決。在當前推進區(qū)域經濟發(fā)展的新形勢下，這種管理體制的桎梏表現(xiàn)得更加明顯。市際之間的阻隔，使經濟區(qū)域等同于行政區(qū)域，在很大程度上制約了區(qū)域經濟的發(fā)展，這種狀況已到了非改不可的地步。
強縣擴權無疑大大提高了縣的行政自主權，但縣一定要保持清醒頭腦，給自身的發(fā)展以正確的定位，要明確自主權并不直接等于發(fā)展能力，自主權的擴大并不等于發(fā)展能力的增強�？h應當正確把握自身發(fā)展?jié)摿�，在省的統(tǒng)領下，努力發(fā)掘適合自身實際的資源優(yōu)勢，在強縣擴權的大好機遇下，實現(xiàn)縣域經濟的騰飛。
�。ㄈ┺D換地級市職能
在省管縣體制之下，地級市雖然不再領導縣，但還要領導它所轄的區(qū)。市轄區(qū)作為市的二級行政區(qū)劃建制是不可能由省直接領導的，只能由市領導。因此，地級市的行政建制應緩撤銷，其相應的機構編制和工作人員仍需保留。當然，由于市的主要精力不再管縣，工作量必然會大大減少，精簡機構和裁撤冗員也在所難免。此外，還需要對市和市轄區(qū)的機構、規(guī)模和職能等進行調整，理清關系，合理規(guī)劃，創(chuàng)新城市管理體制。對于一些發(fā)展勢頭較好而發(fā)展空間受限的地市，可通過市轄區(qū)的調整來拓展其發(fā)展空間。
（四）在條件成熟后改鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為縣級單位的派出機構
目前，鎮(zhèn)鄉(xiāng)財政風險日益顯現(xiàn)，政府的形象和公信力受損嚴重，國家免除農業(yè)稅，也會使鄉(xiāng)財政收入減少，如果不采取改革措施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為保運轉，就可能轉嫁壓力，繼續(xù)違規(guī)克扣農民，農民負擔也難根治。為改變這種狀況，需要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府在今后改革中的定位，可考慮把鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府改成為政府的派出機構，財政由縣政府掌控和統(tǒng)籌，鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣管。它的邏輯就是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級不再作為財政的實體，也沒必要繼續(xù)維持作為麻雀雖小五臟俱全的行政層級，這樣也可防止新的“三農”政策落實出現(xiàn)反彈。從服務于強縣擴權和省直管縣的高度出發(fā)，在廣泛調查研究的基礎上，切實做好撤小鄉(xiāng)并大鄉(xiāng)工作。
�。ㄎ澹┙鉀Q縣級行政區(qū)劃設置不合理的問題
我國的縣級行政區(qū)劃設置不科學，造成了地方行政資源與經濟資源配置的不合理。例如，河北省與湖北省的行政區(qū)劃面積都是十九萬平方公里，而前者竟然比后者多出了七十個縣級行政區(qū)，這顯然是不合理的。再如，目前全國二十萬人口以下的縣有七百二十個（其中不到十萬人口的縣有三百一十四個），有的縣卻擁有上百萬人口，地方財政收入也達到了十幾億元，但不論縣域面積大小還是經濟實力強弱，縣級機構設置和人員編制都是千篇一律的。[4]
�。┛s小省級政府的管理規(guī)模和幅度。在若干年后，省直管縣的改革可能會形成很大的聲勢，也可能會有實質性進展。這就客觀上提出一個非常重要的問題，省直管縣能不能管得過來？不少省級區(qū)劃里縣級單位有八九十個甚至一百多個，省級直管縣有效管理大體應在40—50個左右，太多了根本管不過來，會有不少問題。這就需要把省級區(qū)劃單位縮小，否則無法管理如此多的縣�；蛘哌m當合并某些偏遠地區(qū)的過小的縣，但事實上潛力不大，也不宜過多合并。我國省級政府的管理規(guī)模和幅度普遍較大，有些省級政府管理規(guī)模和幅度實在過大，不能適應經濟社會快速發(fā)展的需要，目前遇到的問題和困難越來越多。借鑒中國歷史和國外區(qū)劃的經驗，可考慮今后數(shù)年或數(shù)十年以增設直轄市、劃小省等方式適當增加省級政府的數(shù)量，縮小省級政府的管理規(guī)模和幅度，以利于發(fā)揮中央和省級政府的積極性，減少和避免地方主義的出現(xiàn)。
