新華網(wǎng)北京6月23日電 小康不小康,關(guān)鍵看老鄉(xiāng)。
到2020年全面建成小康社會的目標能否實現(xiàn),一個關(guān)鍵指標,就是7000多萬農(nóng)村貧困人口能否走出“鍋底”。
無疑,這是一個巨大的挑戰(zhàn)。
自1978年至2014年,中國7億多人成功脫貧,成為全球首個實現(xiàn)聯(lián)合國制定的貧困人口比例減半目標的國家。然而,越往后,扶貧難度越大。構(gòu)成最后貧困堡壘的,都是已經(jīng)多年努力仍難以根除的頑疾。
“貧中之貧”,面對的是“難中之難”。
“十三五”最后一年,恰是2020年——這是實現(xiàn)全面建成小康社會的時間節(jié)點。
時間緊迫!要用5年時間攻克這樣一座堡壘,唯有采取超常的手段。
“各級黨委和政府必須增強緊迫感和主動性,在扶貧攻堅上進一步理清思路、強化責任,采取力度更大、針對性更強、作用更直接、效果更可持續(xù)的措施,特別要在精準扶貧、精準脫貧上下更大功夫。”
6月18日上午,習近平總書記在貴州召開部分省區(qū)市黨委主要負責同志座談會,吹響了扶貧攻堅決戰(zhàn)決勝的號角。
兩條相反曲線折射扶貧難
鄧迎香,一名43歲的農(nóng)村婦女,因帶領(lǐng)村民15年鑿?fù)ㄒ粭l出山隧道,被贊為“當代愚公”。
她居住的貴州省羅甸縣沫陽鎮(zhèn)麻懷村翁晶組被大山包圍,太陽上午11點才露頭,下午3點就下山。她女兒上小學,每天要走6小時山路,還都是陡峭的險路,前后摔死過二十來頭牛、馬。所以,村里娃娃10歲才上學。
行路難,成了全村脫貧的“卡脖子”難題。
建材運不進來,村民只能住破舊的木板房。而山里的物產(chǎn)運不出去。有人想賣一頭肥豬,要八九個人輪流抬著,手腳并用地爬山六七個小時,才抬到公路邊。賣掉之后,還要請幫忙的鄉(xiāng)親吃頓飯。算下來,“肉價賣成了豆腐價”。
1999年,窮怕了的村民決心自己修路。男女老少揮動洋鎬、大錘、鋼釬,點著蠟燭挖隧道。山太大了,進展緩慢,有人絕望、放棄、離開。倔強的鄧迎香卻不認輸,帶著剩下的人繼續(xù)挖。十多年間,她落了一身傷病。她丈夫負責點炮,耳朵都震聾了……
日前記者走進了這條模樣有點奇怪的隧道:沒有路燈,每隔幾米有個聲控燈泡,喊一嗓子就亮,過會兒就滅。過隧道,得一路喊著走。隧道只有216米長,卻不是直的,而是彎的。因為村民從兩頭同時開挖,沒有精確的測量儀器,結(jié)果挖歪了,只好從中間扭過去一節(jié)。
就是這條簡陋隧道,成了麻懷村的致富路。如今村民收入翻了兩倍,住上了水泥房,買了摩托、小汽車。娃們上學,走15分鐘就到了。
這條路的故事,恰如中國扶貧攻堅之路——現(xiàn)在到了向“卡脖子”難關(guān)發(fā)起總攻的階段。
梳理近年來的扶貧數(shù)據(jù),呈現(xiàn)出兩條走勢相反的曲線——
一條,扶貧資金越來越多:2010年,中央財政安排專項扶貧資金222億元,以后逐年大幅增加,2014年達到433億元,4年幾乎翻了一番。
另一條,減貧人數(shù)卻越來越少:2011年全國貧困人口減少4329萬人,2012年減少2339萬人,2013年1650萬人,2014年1232萬人。
兩條曲線,折射的是扶貧難度的增加。
打開中國貧困人口分布圖,14個集中連片特困地區(qū)赫然在目。它們覆蓋了全國大部分深度貧困群體,又都是位置偏僻、山大溝深的地方,一般經(jīng)濟增長無法有效帶動其發(fā)展,常規(guī)扶貧手段難以奏效。
貧困人口中還有相當一部分是老、弱、病、殘的失能群體,對他們的幫扶難度更大。國務(wù)院扶貧辦對全國農(nóng)村建檔立卡貧困戶的一份數(shù)據(jù)分析顯示,“疾病”在主要致貧原因中位列第一,占比高達42.1%,遠高于缺資金、缺技術(shù)、缺勞力等其他原因。
記者看到,有些少數(shù)民族地區(qū),在幾十年內(nèi)從原始社會、奴隸社會直接過渡到社會主義社會,一步跨千年,其發(fā)展平臺、基礎(chǔ)條件、自然環(huán)境、資源稟賦、人口素質(zhì)比其他貧困地區(qū)更落后,貧困成因更復(fù)雜、程度更深,用同樣的政策措施,無法達到同樣的效果。
精準扶貧呼喚“超常思維”
完成超常的任務(wù),需要用超常的思維大膽破舊立新。
去年中央扶貧專項資金433億元,假如平均到7017萬貧困人口,每人頭上只有617元。要保證“好鋼用在刀刃上”,就要比以往更加精準地投放。
在寧夏西海固村民常宗義家,一道“Z”形裂縫由上到下貫穿窯洞。盡管危窯住了多年,他卻難以享受國家的危房改造補助。
他說,當?shù)卣呤歉脑?4平米補助2.2萬元,不足的部分要自己籌款。假如重新選址蓋一座磚房,個人還要掏6萬元左右。“我連3萬元都沒有。借錢給兒子結(jié)婚,還欠著5萬外債沒還上呢。”
國家補助兩萬元就能蓋得起房的,常常不是最窮的人家。寧夏固原市原州區(qū)寨科鄉(xiāng)鄉(xiāng)長王正奇說,最需要幫助的窮人,因為掏不起自籌資金,有補助也不敢要,反而享受不到扶貧福利。
扶貧開發(fā)貴在精準,重在精準,成敗之舉在于精準。
記者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),在農(nóng)村危房改造、扶貧搬遷等方面存在“補富不補窮”的現(xiàn)象,一些極貧群體成了扶貧“死角”。
中國人民大學反貧困問題研究中心主任汪三貴分析,“八七”扶貧攻堅計劃實施以來,最早是重點扶持貧困縣,后來扶持貧困村。普惠性政策讓貧困地區(qū)發(fā)展普遍提速,但條件相對較好的人受益多,條件相對差的人受益少。
“要真正瞄準生產(chǎn)生活條件最惡劣的貧困群體,改變‘大水漫灌’的套路,實行精準化、針對化、差異化扶貧,做到一戶一策。”他說。
超常精準用錢的另一面,是超常嚴格地管錢。
2013年,審計6省19縣發(fā)現(xiàn)違規(guī)使用扶貧資金2.34億元,涉及相關(guān)責任人143人。廣西壯族自治區(qū)扶貧辦原主任吳宇雄說,扶貧資金違規(guī)分為三大類型:一是挪用;二是侵占;三是扶貧項目實施過程存在漏洞,導(dǎo)致流失浪費。
扶貧資金管理仍存在薄弱環(huán)節(jié)。一些干部缺乏責任心,對資金使用疏于監(jiān)管。一些地方項目報賬制執(zhí)行不嚴格,明顯的違規(guī)支出仍能順利報賬。
吳宇雄建議,要引入全新的現(xiàn)代方法改變粗放管理模式,建立專職人員隊伍,對扶貧資金實現(xiàn)全程監(jiān)管,覆蓋財務(wù)、會計核算、提款報賬、工程管理、招標采購、培訓(xùn)、監(jiān)測與評價等所有環(huán)節(jié)。同時,應(yīng)建立更嚴格的責任追究和懲戒機制。
扶貧攻堅的頂層設(shè)計也要有突破性思路。
“堅持因人因地施策,因貧困原因施策,因貧困類型施策。”習近平總書記強調(diào),要因地制宜研究實施“四個一批”的扶貧攻堅行動計劃,即通過扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批,通過移民搬遷安置一批,通過低保政策兜底一批,通過醫(yī)療救助扶持一批,實現(xiàn)貧困人口精準脫貧。
這是對不同特點群體采取不同扶貧策略的“大精準”思路。中國國際扶貧中心副主任黃承偉認為,對于一些特別的群體,只能采取非常規(guī)手段。
——“通過扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批”。這是指有勞動能力的貧困人口而言,估計有一半的人可以這么解決;可以外出打工的,重點研究怎么為他們提供就業(yè)機會。
——“通過移民搬遷安置一批”。自然條件過于惡劣、實在沒辦法發(fā)展的,下決心實行搬遷,這部分人大約有1000萬。關(guān)鍵是不能一搬了之,要與小城鎮(zhèn)建設(shè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展相結(jié)合,按“先有產(chǎn)業(yè)、再有公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施、再搬遷”的思路,梯次實施。
——“通過低保政策兜底一批”。對于那些重病、殘疾失能的家庭,下決心由社會養(yǎng)起來。而在低保等制度外,可讓他們以土地等資產(chǎn)入股扶貧項目,增加收入。
——“通過醫(yī)療救助扶持一批”。對因病致貧的貧困人口,要分類扶持。有些病能治好,如白內(nèi)障,治好了就能看得見了,就有能力致富了。
超常制度約束:以“大扶貧”思路聚合資源
讓7000多萬農(nóng)村貧困人口走出“鍋底”,不僅是扶貧辦一個單位的事,也不僅是貧困地區(qū)的事,而是全中國的大事,需要舉全國之力。
記者采訪的眾多干部群眾、專家學者都認為,要在這么短的時間內(nèi)完成這么艱巨的任務(wù),特別需要發(fā)揮社會主義制度“集中力量辦大事”的政治優(yōu)勢。
“扶貧開發(fā)是全黨全社會的共同責任,要動員和凝聚全社會力量廣泛參與。要堅持專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧等多方力量、多種舉措有機結(jié)合和互為支撐的‘三位一體’大扶貧格局。”習近平總書記強調(diào)。
寧夏永寧縣有一個閩寧鎮(zhèn),取名便是“福建、寧夏合作”之義。
1997年,福建、寧夏聯(lián)手在一片戈壁灘上建立了閩寧村,將首批八千貧困農(nóng)民從“苦瘠甲于天下”的西海固搬遷至此,蓋房、開荒、發(fā)展產(chǎn)業(yè)。如今,村已拓展為鎮(zhèn),轄6個行政村,人口近5萬。
“十幾年里收入翻了十幾倍,我們在這個莊子里算中等。”閩寧鎮(zhèn)園藝村村民張耀武說,“家里大車、小車都有,三個兒子都有事做,我們老兩口開個門市部,一年能掙一兩萬。”
這座兼具閩南風情和回族風格的新城鎮(zhèn),是閩寧合作的一個縮影。兩省區(qū)建立對口扶貧協(xié)作關(guān)系十多年來,福建人力、物力、財力各層面的援助,帶動了寧夏成千上萬人脫貧致富。
先富幫后富、共同富裕,向來是改革開放的基本戰(zhàn)略。事實證明,對口幫扶方式可以解決很多貧困地區(qū)自身難以解決、中央又照顧不到的問題。
武漢大學經(jīng)管學院教授成德寧說,在扶貧攻堅的關(guān)鍵階段,要強化對口幫扶的制度安排。國家從1996年就啟動了這項工作,東部18個發(fā)達省市對口幫扶西部10省份,但是一直缺少量化約束,沒有納入目標管理。下一步,可考慮給發(fā)達省份下指標,促使他們更快、更多地拿出資源投入扶貧。
有專家建議,對各中央部委也應(yīng)建立類似硬性約束,落實其扶貧責任。
事實上,各部委一直是扶貧的參與者,都成立了扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組,由部委領(lǐng)導(dǎo)甚至“一把手”任組長。很多部委還分別聯(lián)系一些貧困片區(qū),分別出臺過專門的扶貧政策。教育部的農(nóng)村義務(wù)教育學生營養(yǎng)改善計劃、中等職業(yè)教育學生學費免除,全國婦聯(lián)的婦女小額信貸,國家能源局的光伏扶貧,國家衛(wèi)計委的“流動醫(yī)院”項目,都在實踐中取得了不錯的效果。
然而,由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃,不同部委扶貧力度不一,并且由于政策設(shè)計出發(fā)點不同,缺乏有效整合,扶貧政策合力尚未形成。
近年來,國家衛(wèi)計委與教育部合作實施“農(nóng)村訂單定向醫(yī)學生免費培養(yǎng)”,每年為中西部農(nóng)村基層培養(yǎng)和輸送合格的醫(yī)學畢業(yè)生2.6萬名,一定程度緩解了貧困地區(qū)醫(yī)衛(wèi)人才緊缺問題。但衛(wèi)計委有關(guān)司局負責人表示,這與實際需求仍有很大差距。要建立貧困地區(qū)衛(wèi)生人才流入綠色通道,還需要國家層面在高等教育招生、人才職稱評聘、人才招錄等多個方面,協(xié)調(diào)教育、人社、編制等多個部門給予政策支持。
“就像燒水,不能總是在五六十攝氏度,要想燒開,必須加火。”黃承偉以此比喻扶貧資源的分散,“我們有各種各樣的資源,只因條塊分割的管理方式,到了地方上就各自為政。要把資源集中起來,精準發(fā)力。”
聚合扶貧資源,還需要社會力量廣泛參與。
去年末,貴州省黎平縣巖洞鎮(zhèn)銅關(guān)村舉行了一場迎接WiFi入村的典禮。騰訊公司宣布,將把銅關(guān)建成中國第一個移動互聯(lián)網(wǎng)村,讓貧困村民通過微信與外部世界交流,并在網(wǎng)上銷售土特產(chǎn)。
阿里巴巴集團則嘗試電商扶貧,啟動了“千縣萬村”計劃,幫助農(nóng)民兄弟通過電商平臺實現(xiàn)資源和市場的對接。3至5年內(nèi),這一計劃可望覆蓋全國三分之一的縣及六分之一的村。
汪三貴說,中國扶貧特點是政府主導(dǎo),資源項目都是從上到下實施的,比如大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會保障體系等。但是一些小的扶貧項目,專業(yè)性民間機構(gòu)和企業(yè)可能做得更有效。
而擴大社會力量的參與面,需要一系列體制、機制的突破創(chuàng)新。
甘肅東鄉(xiāng)縣委副書記馬斌說,應(yīng)當樹立“大扶貧”思路。只有貧困地區(qū)內(nèi)外、中央與地方、官方與民間共同行動起來,才能下好扶貧攻堅這盤大棋。
超常用人:“盯人防守”確保一抓到底
人,從來是扶貧攻堅的第一要素。
在國務(wù)院扶貧辦主任劉永富看來,中央已經(jīng)出臺了一系列促進扶貧開發(fā)的政策,關(guān)鍵在于落實,在于各級領(lǐng)導(dǎo)干部有沒有把老百姓的疾苦真正放在心上。
記者在調(diào)查中了解到,“貧困縣領(lǐng)導(dǎo)不關(guān)心扶貧”的現(xiàn)象在一些地方不同程度地存在。很多地方仍是“GDP第一”,把大量精力花在招商引資搞開發(fā)上。以扶貧名義要來資金、轉(zhuǎn)手就挪給其他項目的行為時有發(fā)生。還有個別地方“窮縣富衙”,高聳在貧困區(qū)中心的辦公大樓格外刺眼。
河南省扶貧辦主任張成智認為,出現(xiàn)這些問題,一是有些官員政績觀有偏差,二是考核體系不完善,對貧困地區(qū)缺少約束。
這一狀況已有所改觀。去年,中組部、國務(wù)院扶貧辦聯(lián)合發(fā)文,改進貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)考核機制,要求把扶貧開發(fā)作為考核的主要內(nèi)容,以提高貧困人口生活水平、減少貧困人口數(shù)量、改善貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件為主要指標。
張成智說:“這項改革落實到位,要用硬手腕推進,與官員的‘烏紗帽’掛鉤,由中央督查,做不到的就要處理人,一票否決。”
強化扶貧開發(fā)工作領(lǐng)導(dǎo)責任制;黨政一把手要當好扶貧開發(fā)工作第一責任人;鼓勵和選派思想好、作風正、能力強、愿意為群眾服務(wù)的優(yōu)秀年輕干部、退伍軍人、高校畢業(yè)生到貧困村工作;要做到每個貧困村都有駐村工作隊、每個貧困戶都有幫扶責任人……習近平總書記從“用人”角度為加大力度推進扶貧開發(fā)工作指明了方向。
超常艱難、超常緊迫的扶貧攻堅,需要超常用人。在精準扶貧、精準脫貧時代,只有“盯人防守”才能實現(xiàn)細化到一家一戶的高效幫扶。
甘肅省東鄉(xiāng)縣汪集鄉(xiāng)何家村趙萬福的脫貧就得益于此。這個68歲的老漢本是特困戶,早年喪子,自身腿腳殘疾,全家5口人生活窘迫。
“兩間矮小的土房墻開了一個洞,他斜躺在炕上,身上蓋著一張破毛毯,連起身打招呼的精神都沒有。”東鄉(xiāng)縣能源辦主任馬占江回憶第一次來到趙家的情景。從2012年起,能源辦16名干部受命結(jié)對幫扶何家村20家特困戶。
干部們坐在趙萬福家炕頭上,跟他共商脫貧對策。先是幫他申請補貼,改造危房。他掏不起自籌資金,能源辦就組織職工捐款,從辦公經(jīng)費中抽出一些,再從其他渠道籌款,終于蓋起了新房。能源辦是管能源的,很快幫他建了沼氣池。又聯(lián)系扶貧辦,幫他申請扶貧資金,修羊圈,還發(fā)了3只羊。
最后,考慮到趙萬福是殘疾人,干部們又聯(lián)系商務(wù)局,籌資在村里開了便民超市,就近安排他工作,這樣他每個月能有500元收入。
3年過去了,趙萬福的生活發(fā)生了很大改變,不僅日子過好了,人也精神煥發(fā)。見到記者時,他連聲感謝:“國家把我照顧得好著呢!”
自2012年起,甘肅省開展“聯(lián)村聯(lián)戶、為民富民”行動,40.8萬名黨員干部結(jié)對幫扶67.1萬個貧困戶,3年累計減少貧困人口430萬人,貧困發(fā)生率由33.2%下降到19.8%。
千軍易得,一將難求。同一片貧困地區(qū),同樣的扶貧政策,有的村富得快,有的村富得慢,差別往往就在于有沒有好的帶頭人。記者聽到了很多老支書、老村長帶領(lǐng)群眾脫貧致富的故事。而一些地方嘗試“第一書記”駐村扶貧,見效更快。
記者拿到了這樣一份成績單:廣西2012年選派的首批3000名“第一書記”已引進項目3萬多個,累計投資7.5億元,引導(dǎo)16.3萬農(nóng)戶發(fā)展特色產(chǎn)業(yè),協(xié)調(diào)修建村屯道路3.4萬公里、橋梁2206座、校舍5346間,幫扶困難群眾15.7萬戶。
在安徽、山東、河南等省,“第一書記”同樣得到貧困群眾認可,并出現(xiàn)了一批深受老百姓愛戴的典型,如安徽小崗村的沈浩。
成德寧認為,“第一書記”之所以能迅速打開局面,就因為他們整體素質(zhì)較高,能得到各級部門特別是財政支持,能調(diào)動多方資源。這一做法應(yīng)在更大范圍推廣,覆蓋全國所有貧困村,并且通過“第一書記”帶出更多的致富帶頭人。
讓7000多萬貧困人口追上全面建成小康社會的步伐,意味著到2020年中國將消除絕對貧困,這是一項前所未有的偉大工程,沒有先例可循。國際上成功的扶貧經(jīng)驗可以吸取,但完成任務(wù)最終還要靠“中國式扶貧”。
“對于扶貧開發(fā),既不能垂頭喪氣,也不能盲目樂觀。”劉永富說,在扶貧攻堅過程中,中國對貧困本身的認識也不斷深化。必須承認,即便消除了絕對貧困,相對貧困仍會長期存在。貧困不是一兩天產(chǎn)生的,要想根治,也不可能畢其功于一役。有些深層貧困問題,需要幾代人甚至更長時間去解決,我們必須做好持久戰(zhàn)的準備,切實采取超常措施,切實加大扶貧力度,堅定信心,克難攻堅。(執(zhí)筆記者:劉詩平、李柯勇、王清穎;參與記者:林暉、王麗、鄒欣媛、周相吉、梁軍、夏軍、楊洪濤、陳地、李亞楠、馬姝瑞、侯文坤、李丹)