原標(biāo)題：如何加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化
專家呼吁重啟“撤縣改市”
“在城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程中，關(guān)鍵的一點是要解決人往哪里去的問題。我們需要有大量的中小城鎮(zhèn)，這里的中小城鎮(zhèn)不是空間上的城鎮(zhèn)建設(shè)，而是從體制上認(rèn)可的城市身份。這是我們在行政建制上最大的難題。必須立即重啟‘撤縣改市’，其重要性和緊迫程度一點兒都不亞于放開二胎。”國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授馮俏彬說
法治周末記者 汲東野 法治周末實習(xí)生王琢磊
就像電視節(jié)目《變形記》中所錄制的，中國存在著對比鮮明的兩種面貌：城市和農(nóng)村。當(dāng)你身在北京、上海、廣州、深圳等國際大都市，你不會懷疑正身在一個財富、物質(zhì)極大豐富的發(fā)達(dá)國家，但當(dāng)你深入中國西南、西北等地的小村莊，也會被他們落后和拮據(jù)的生活現(xiàn)狀所震撼。
國家統(tǒng)計局今年1月發(fā)布的2014年經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)顯示，目前，中國的城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到54.77%。這個數(shù)字不僅遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家80%的平均水平，也低于人均收入與我國相近的發(fā)展中國家60%的平均水平。
4月11日，由華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院、中國新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)50人論壇主辦的《中國2049戰(zhàn)略》課題中期評審匯報會在北京舉行。會上，就如何破解和推進(jìn)中國城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展問題，國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授、博士生導(dǎo)師馮俏彬從制度供給和制度創(chuàng)新的角度提出了建議。
馮俏彬認(rèn)為，推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的核心是解決三農(nóng)問題。她建議，“十三五”期間，將改革重點集中到以縣鎮(zhèn)為主的政區(qū)改革上，推動一大批符合條件的縣、鎮(zhèn)由農(nóng)村政區(qū)向城市政區(qū)轉(zhuǎn)化。
就在這次會議的前三天，4月8日，廣東省政府與住房城鄉(xiāng)建設(shè)部簽署了共同推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)體制改革試點省建設(shè)合作協(xié)議。
雙方將以部省合作的方式，共同推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃、新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃建設(shè)、綠色建設(shè)體系、住房制度、現(xiàn)代建造、行政管理等方面的改革，將廣東建成國家城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)體制改革試點省。
仍處在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌階段
2014年公布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》提出，到2020年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)45%左右，并努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。
此后，在今年召開的全國兩會上，李克強(qiáng)總理政府工作報告指出，2015年，要推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化取得新突破。
他提出，城鎮(zhèn)化是解決城鄉(xiāng)差距的根本途徑，也是最大的內(nèi)需所在。要堅持以人為核心，以解決“三個1億人”問題為著力點，即“促進(jìn)約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化”，發(fā)揮好城鎮(zhèn)化對現(xiàn)代化的支撐作用。
有專家認(rèn)為，這表明，政府已經(jīng)把“城鎮(zhèn)化”問題提到了一個新高度，也將其視為中國繼續(xù)釋放增長潛力的重要著力點。
事實上，我國的城鎮(zhèn)化水平總體不均衡。我國東部地區(qū)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到62.2%，而中西部地區(qū)分別只有48.5%、44.8%。
據(jù)新華社近日發(fā)表的“首季經(jīng)濟(jì)觀察”稱，2015年首季，中國經(jīng)濟(jì)下行壓力依然巨大，挑戰(zhàn)嚴(yán)峻。種種跡象表明，制造業(yè)和房地產(chǎn)等傳統(tǒng)拉動經(jīng)濟(jì)增長的領(lǐng)域呈現(xiàn)乏力態(tài)勢。在一系列政策的刺激下，目前，房地產(chǎn)市場正處于調(diào)整期，部分城市商品房交易量企穩(wěn)回升，改善性需求積極性提高。
據(jù)中國國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，2014年中國房地產(chǎn)開發(fā)投資同比增速降至10.5%，比上年回落9.3個百分點。
中國國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部部長余斌指出，2014年年底中國的城鎮(zhèn)化率為55%，與2030年70%的目標(biāo)還相去甚遠(yuǎn)。預(yù)計直到2030年，中國都將處于城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)階段，且城鎮(zhèn)居民對住房的改善性需求很大。“從這個角度來說，中國房地產(chǎn)在未來很長時間都會具有良好的發(fā)展前景。”
他表示，未來中國國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)同比增長可達(dá)7%左右，城鄉(xiāng)居民收入增長亦可達(dá)到這一水平;再加上每年城鎮(zhèn)化水平提高大概1個百分點，“這兩個因素加在一起，可以支撐未來房地產(chǎn)市場、房地產(chǎn)投資7%-8%的增長速度”。
城鄉(xiāng)發(fā)展一體化帶來的流動和需求一定程度上會促進(jìn)相關(guān)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，然而，在如今經(jīng)濟(jì)形勢嚴(yán)峻、工業(yè)企業(yè)經(jīng)營狀況不好，房地產(chǎn)不景氣的情況下，如何搞好城鄉(xiāng)一體化，是很多地方在著力思考解決的問題。
馮俏彬的研究顯示，當(dāng)前，我國城鄉(xiāng)一體化還面臨著五大突出矛盾和問題，比如，城鄉(xiāng)居民收入差距仍然較大，城鄉(xiāng)社會事業(yè)水平差距明顯，農(nóng)民工市民化“門檻”較高，城鄉(xiāng)要素流動很不暢通，農(nóng)業(yè)落后，鄉(xiāng)村凋敝等。
她認(rèn)為，其中，城鄉(xiāng)要素的流動很不暢通是目前最嚴(yán)重的問題。“國內(nèi)統(tǒng)一市場，就是說要素可以平等、自由的流動和交換。而在這個方面，只有農(nóng)民工進(jìn)城，即勞動力從農(nóng)村到城市的流動做到了。除此之外，其他要素的流動進(jìn)展相當(dāng)有限。”
馮俏彬把從現(xiàn)在到2049年，實現(xiàn)我國城鄉(xiāng)一體化分為三個階段：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設(shè)城鎮(zhèn)體系、城鄉(xiāng)一體化。“目前，我國在城鄉(xiāng)一體化的道路上，仍停留在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌階段。農(nóng)村向城市的單向人口流動帶來了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的松動，但這個松動還很有限。”馮俏彬說。
根據(jù)馮俏彬的城市化進(jìn)程模型研究所示：2049年，我國的城鎮(zhèn)化率可以達(dá)到83.85%，根據(jù)聯(lián)合國人口司的預(yù)計，2050年，我們城市化率大概是在76%左右
“撤縣改市”迫在眉睫
馮俏彬說，城市化的根本內(nèi)涵就是城市人口增加，農(nóng)村人口減少，這是最直接、最簡單的邏輯。
“城鎮(zhèn)化率達(dá)到80%，也就是需要12億人住在城鎮(zhèn)，現(xiàn)在6億多再增加5億多人的話，現(xiàn)在城市都擠成什么樣子了生活水平大幅下降，12億人擁擠在城市你再怎么建設(shè)也來不及。”全國政協(xié)常委、北京大學(xué)光華管理學(xué)院名譽院長厲以寧教授曾表示，“所以一定要走適合中國國情的道路，中國的城鎮(zhèn)化率應(yīng)該是老城區(qū)向新城區(qū)到新社區(qū)。”
“在城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程中，非常關(guān)鍵的一點是要解決人往哪里去的問題。我們需要有大量的中小城鎮(zhèn)，這里的中小城鎮(zhèn)不是空間上的城鎮(zhèn)建設(shè)，而是從體制上認(rèn)可的城市身份。這是我們在行政建制上最大的難題。”馮俏彬說。
根據(jù)全國第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，2010年，我國50萬以下人口的城市共有380個，即小城市的數(shù)量為380個。
“現(xiàn)在從我們行政體制基本上限制中小城市的建設(shè)，中小城市基本上處于高度停滯階段。”馮俏彬說，“在行政區(qū)劃方面，縣和鎮(zhèn)是農(nóng)村政區(qū)的概念，市才是城市的概念。而1997年以后，縣改市的政策全面叫停。近兩年，才剛有松動，放了幾個縣改市。”
馮俏彬發(fā)現(xiàn)，在限制縣改市的同時，部分有需求的地方把方向轉(zhuǎn)向了“縣改區(qū)”，或是“省管縣”，而有些時候，這種“改”是違背經(jīng)濟(jì)規(guī)律的。
根據(jù)民政部數(shù)據(jù)，全國市轄區(qū)數(shù)量從2000年的787個增至2011年的857個，縣級市則從400個下降到369個。一些百強(qiáng)縣諸如著名的順德市、錫山市、吳江市等相繼變?yōu)槭休爡^(qū)。
馮俏彬在研究中建議：在“十三五”期間，必須要順應(yīng)我國城市化發(fā)展的需要，將改革重點集中到以縣鎮(zhèn)為主的政區(qū)改革上，推動一大批符合條件的縣、鎮(zhèn)由農(nóng)村政區(qū)向城市政區(qū)轉(zhuǎn)化。
據(jù)悉，全國已有165個縣“撤縣設(shè)市”申報材料已報國務(wù)院排隊待審批。
馮俏彬提示到，行政體制改革會給財政體制改革帶來種種的困擾，而行政體制里最大的問題就是農(nóng)村政區(qū)向城市政區(qū)轉(zhuǎn)化基本上沒有通道。
“必須立即重啟‘撤縣改市’，其重要性和緊迫程度一點兒都不亞于放開二胎！”馮俏彬表示。
“在執(zhí)行中，縣改市對于很多官員來講意味著更大的權(quán)力，更多的財政收入等，所以，縣改市在控制不好的情況下，確實意味著機(jī)構(gòu)、官位以及行政成本的急劇增加。并且，由于民政部提出的縣改市的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)嚴(yán)重過時，已很難起到篩選的作用，就很少有縣改市獲批了。”馮俏彬分析說。
研究建議，為了防止曾經(jīng)縣改市出現(xiàn)的問題，重啟縣改市還需要重新修改撤縣改市的標(biāo)準(zhǔn)，從經(jīng)濟(jì)、人口、社會發(fā)展、市政設(shè)施四個方面，分東、中西部給出量化條件。標(biāo)準(zhǔn)只是撤縣改市的“門檻”，而不是充分條件。另外，還要，適度弱化行政級別與權(quán)力大小之間過于緊密的關(guān)聯(lián)。
研究還發(fā)現(xiàn)，改革開放以后，形成了一大批巨型鎮(zhèn)、特強(qiáng)鎮(zhèn)、特大鎮(zhèn)。其中，根據(jù)六普的數(shù)據(jù)，廣東佛山市獅山鎮(zhèn)常住人口已經(jīng)達(dá)到665000人。常住人口排名前十的鎮(zhèn)中有六個都分布在廣東東莞市，其常住人口均超過35萬人。
馮俏彬建議，應(yīng)該擴(kuò)大鎮(zhèn)級市的試點。“可以在經(jīng)濟(jì)、人口、社會發(fā)展、市政設(shè)施、區(qū)位等方面設(shè)立具體的標(biāo)準(zhǔn)以規(guī)范鎮(zhèn)級市的設(shè)立。例如，其中，在經(jīng)濟(jì)方面，她建議，全鎮(zhèn)的財政總收入位于全省鎮(zhèn)前列，第二三產(chǎn)業(yè)增加值占鎮(zhèn)GDP比重的80%以上，第二三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人口比重達(dá)到80%以上。”
推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化是關(guān)鍵
除了從改革行政體制的方面解決城鄉(xiāng)一體化中“人往哪里去”的問題，研究表明，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化是城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的最關(guān)鍵問題，是龐大農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的根本之策，是城市工商資本下鄉(xiāng)的前提條件。
“解決‘三農(nóng)’問題要在城市化、工業(yè)化、市場化和全球化的背景下解決，解決這個問題農(nóng)村的問題不能靠農(nóng)村自身解決，一定要和城市聯(lián)動，聯(lián)動有個重要的問題，城里的人員、城里的工商資本、城里的要素要能下鄉(xiāng)。”馮俏彬認(rèn)為。
研究認(rèn)為第一層次的基本公共服務(wù)包括義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、勞動就業(yè)服務(wù)、住房保障等方面的服務(wù)保障。
但是，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化并不容易做到，馮俏彬的研究認(rèn)為，推動其實現(xiàn)，面臨著制度障礙。第一，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度碎片化、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，比如，像社保制度，不同的人群，不同的地域會造成制度不一樣。
“第二，財政部門對基本公共服務(wù)涉及到的權(quán)力性支出充滿了畏懼。權(quán)力性支出是一種法定支出，涉及農(nóng)業(yè)、教育、科技等領(lǐng)域。財政部門在十八大三中全會報告中非常重要的突破就是要取消財政支出和某些重點支出掛鉤事項。但是，對于權(quán)力性支出究竟要控制到什么程度，是現(xiàn)代財政一個可以商討的話題。”馮俏彬說。
第三，中央與地方之間在基本公共服務(wù)方面的相關(guān)事權(quán)、支出責(zé)任迄今沒有劃清。
“第四，整體推進(jìn)與地方試點之間存在內(nèi)在矛盾。試點之后的結(jié)果就是地方試不下去，比如江蘇和安徽做的試點，試點農(nóng)民工市民化與財政轉(zhuǎn)移支付掛鉤。后來我們了解到，因為人是流動的，變化的試點測算無法進(jìn)行。”
對此，研究也提出了相應(yīng)的政策建議，在促進(jìn)社會公平、共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果、保持財政可持續(xù)、為經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展夯實基礎(chǔ)的原則下，逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化。要建立基本公共服務(wù)的國家標(biāo)準(zhǔn)，同時允許基本公共服務(wù)的合理區(qū)域差異。要加快推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的制度銜接、并軌。要將社會保障明確為中央與地方共同事權(quán)，中央制度要承擔(dān)主要資金責(zé)任，地方政府負(fù)責(zé)管理營運。要強(qiáng)化升級政府的“轄區(qū)責(zé)任”。社會保障全國統(tǒng)籌要有時間表和路線圖。
