“園區(qū)帶動、城鄉(xiāng)融合”的小城鎮(zhèn)發(fā)展模式——永昌縣河西堡鎮(zhèn)街景

　　甘肅省金昌市地處西北內(nèi)陸、河西走廊東段，是我國最大的鎳鈷生產(chǎn)基地和鉑族金屬提煉中心，也是甘肅省重要的糧食生產(chǎn)基地。近年來，金昌市充分發(fā)揮工業(yè)和城市的輻射帶動作用，加快推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐，取得了顯著成效，被甘肅省列為全省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展試點市和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革示范區(qū)。2009年、2013年，甘肅省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展現(xiàn)場會兩次在該市召開。

　　一、科學規(guī)劃，拓展城鄉(xiāng)一體化發(fā)展空間

　　堅持把城鄉(xiāng)一體化發(fā)展規(guī)劃作為推進新型城鎮(zhèn)化的前提，著眼于全局、著眼于長遠、著眼于實踐，高起點、高水平地制定實施規(guī)劃，并隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展變化完善規(guī)劃，不斷提高規(guī)劃的科學性、前瞻性、系統(tǒng)性。按照工業(yè)向園區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中、土地向規(guī)模經(jīng)營集中的原則，先后編制完成城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展規(guī)劃、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，分類編制了特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務配套、生態(tài)環(huán)境保護等專項規(guī)劃。編制完成所有行政村村莊和小康建設(shè)規(guī)劃，實現(xiàn)了市、縣(區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村(社區(qū))和農(nóng)民集中居住區(qū)和小康建設(shè)規(guī)劃全覆蓋。

　　二、整合資源，探索城鄉(xiāng)融合發(fā)展新模式

　　堅持“因地制宜、分類指導、富民惠民、融合發(fā)展”的原則，根據(jù)農(nóng)村實際分別選擇工作著力點和突破口，探索創(chuàng)新行之有效的建設(shè)與發(fā)展模式。一是“以地換房產(chǎn)、以地建保障”的城中村改造模式。按照“政府引導、群眾自愿、政策普惠、和諧共享”的要求，整體推進“城中村”改造，讓農(nóng)民直接融入城市、變成市民。比如，在西坡村和高岸子村整體改造中，對列入改造范圍的農(nóng)戶，按戶籍人口以成本價集資住宅樓和沿街商鋪，政府獎勵一定面積的生產(chǎn)用房或住房裝修資金，配套公共服務設(shè)施，既改善了農(nóng)民居住條件，也使農(nóng)民經(jīng)濟有來源、就業(yè)有出路、生活有保障。二是“集中新建、進灘增地”的近郊村建設(shè)模式。按照“統(tǒng)一規(guī)劃、整體推進、土地集約、相對集中”的要求，對地處城區(qū)近郊、土地相對緊缺的村，打破村組界限，無償劃撥國有荒灘，集中建設(shè)新農(nóng)宅。比如，中牌村和西灣村離市區(qū)較近，在國有荒灘上集中建設(shè)了新農(nóng)宅，實行基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障、公共服務、社會管理一體化，變荒灘地為集中住宅區(qū)、變舊宅基地為耕地。三是“就地改造、綜合整治”的遠郊村建設(shè)模式。按照“散居戶向大村集中、小村向中心村集中”的要求，對地處遠郊、人口相對集中的村莊，采用組團模式統(tǒng)一建設(shè)中心村，政府投資配套建設(shè)休閑廣場、小游園、道路硬化、安全飲水等工程，遠郊村公共基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善。目前，全市建成農(nóng)民集中居住示范點56個，新建高標準農(nóng)宅2.3萬套，65%的農(nóng)戶住上了新農(nóng)宅，所有行政村都通了油路和公交車，自來水入戶率達到92.8%。四是“園區(qū)帶動、城鄉(xiāng)融合”的小城鎮(zhèn)發(fā)展模式。按照“三個集中”(工業(yè)向園區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中、土地向適度規(guī)模經(jīng)營集中)的要求，依托工業(yè)園區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地的基礎(chǔ)條件，加快小城鎮(zhèn)道路、供排水、供暖、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)化升級，集中開發(fā)住宅小區(qū)和安置小區(qū)，全面提升小城鎮(zhèn)容納人口、吸納就業(yè)和承接產(chǎn)業(yè)的功能，為進入城鎮(zhèn)農(nóng)民提供就業(yè)創(chuàng)業(yè)、安居樂業(yè)保障。比如，河西堡鎮(zhèn)依托化工循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園的優(yōu)勢，積極引導農(nóng)民向城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移，全鎮(zhèn)農(nóng)村勞動力中三分之一的進入工業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)崗就業(yè)，三分之一的進入城鎮(zhèn)從事第三產(chǎn)業(yè)，三分之一的從事現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，促進了城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)合理布局和互動發(fā)展。

　　三、深化改革，健全城鄉(xiāng)一體化保障機制

　　圍繞推進“六項改革”、建立“九項機制”，先后制定和完善了30多項改革政策，推動公共財政向農(nóng)村傾斜、基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸、社會保障向農(nóng)村覆蓋、公共服務向農(nóng)村側(cè)重，從政策框架上構(gòu)建有利于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制度和機制平臺。一是推進城鄉(xiāng)一體的戶籍制度改革，建立了一元化戶籍管理制度，跟進出臺了與戶籍制度相銜接的教育、衛(wèi)生、就業(yè)、社會保障、優(yōu)撫安置、社會救助等配套政策，農(nóng)戶在繼續(xù)享受強農(nóng)惠農(nóng)政策的同時，與城市居民同等享受“一元化”公共服務，政策疊加效應有力地促進了農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化。2012年，全市城鎮(zhèn)化率達到64.13%，比2008年提高6.5個百分點。二是推進城鄉(xiāng)一體的勞動就業(yè)和社保制度改革，建立了城鄉(xiāng)一體的人力資源市場和居民醫(yī)保、養(yǎng)老保險、社會救助制度，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)就業(yè)扶持、就業(yè)培訓和勞動用工的統(tǒng)一管理，除低保外的城鄉(xiāng)社保標準全部統(tǒng)一。從今年開始，實施城鄉(xiāng)低保并軌計劃，力爭用三年時間全面實現(xiàn)城鄉(xiāng)社保并軌目標。三是推進城鄉(xiāng)一體的土地制度改革，鼓勵農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)入股、出租、轉(zhuǎn)讓等多種形式流轉(zhuǎn)土地，加快土地確權(quán)登記發(fā)證工作，完善征地補償機制，推動農(nóng)村集體土地資本化。目前，全市土地流轉(zhuǎn)面積達到22.13萬畝，土地流轉(zhuǎn)率達到33.6%。四是推進城鄉(xiāng)一體的社會管理體制改革，把城市社區(qū)管理服務模式嫁接到農(nóng)村，全市所有行政村都成立農(nóng)村社區(qū)，建立黨支部為領(lǐng)導核心、社工委服務村民、村委會發(fā)展經(jīng)濟的農(nóng)村社區(qū)“三委一會”管理新模式，并結(jié)合“雙聯(lián)”行動成立駐村聯(lián)合黨支部。建立村干部“萬元年薪”計劃和報酬穩(wěn)定增長機制、農(nóng)村公益設(shè)施管理機制，經(jīng)費納入縣區(qū)財政預算，切實增強了基層組織社會管理和服務能力。五是推進城鄉(xiāng)一體的公共財政體制改革，逐年加大公共財政覆蓋農(nóng)村的范圍，市、縣(區(qū))本級財政新增財力的60%以上全部投向“三農(nóng)”，形成了財政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長機制。2009—2012年，全市各級財政累計投入涉農(nóng)資金近24億元，年均遞增13.3%。六是推進城鄉(xiāng)一體的規(guī)劃管理體制改革，按照“規(guī)劃權(quán)上收、管理權(quán)下放”的原則，加強市級規(guī)劃行政部門對縣區(qū)規(guī)劃的指導、監(jiān)督和檢查工作，逐步形成“覆蓋城鄉(xiāng)、集中統(tǒng)一”的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理制度。

　　四、培育主體，切實轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式

　　大力培育和鼓勵發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場和農(nóng)民專業(yè)合作社等新型經(jīng)營主體，加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，著力推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制機制創(chuàng)新。一是推行股份合作試點。以新華村和營盤村為試點，采取“以互換促流轉(zhuǎn)、以入股促集約、以產(chǎn)業(yè)促分工、以租賃促分流”的辦法，通過集中建設(shè)日光溫室區(qū)、暖棚養(yǎng)殖區(qū)、節(jié)水示范區(qū)、資產(chǎn)出租區(qū)和城鎮(zhèn)住宅樓生活用房等“四區(qū)一房”，大膽探索和創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)集約經(jīng)營，吸納農(nóng)戶土地入股，形成了特征鮮明的“3331”模式(30%的農(nóng)民進城務工從事二三產(chǎn)業(yè)、30%的農(nóng)民經(jīng)營日光溫室和塑料大棚、30%的農(nóng)民經(jīng)營暖棚圈舍進行舍飼養(yǎng)殖、10%的農(nóng)民經(jīng)營高標準節(jié)水農(nóng)田)，實現(xiàn)了以家庭為單位的小生產(chǎn)向以公司為主體的適度規(guī)模經(jīng)營的有效轉(zhuǎn)變，拓展了農(nóng)民增收空間，促進了農(nóng)民二次產(chǎn)業(yè)分工。在探索和推廣“3331”模式的基礎(chǔ)上，采取“農(nóng)戶土地集體出租、政府投資集中建設(shè)、農(nóng)民專業(yè)合作社統(tǒng)一管理、農(nóng)戶自愿承包經(jīng)營”的方式，實行資產(chǎn)所有權(quán)歸惠農(nóng)投資公司、管理服務權(quán)歸農(nóng)民專業(yè)合作社、承包經(jīng)營權(quán)歸入社農(nóng)戶的“三權(quán)分立”經(jīng)營機制，促進了土地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)了高效集約發(fā)展。二是培育發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場。采取獎勵補助等多種方式，鼓勵和支持承包土地向?qū)�業(yè)大戶、家庭農(nóng)場流轉(zhuǎn)，扶持發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。如永昌縣東寨鎮(zhèn)上四壩村農(nóng)民宋廷新，流轉(zhuǎn)承包3000畝土地，建成了以種植苜蓿為主、洋芋為輔的家庭農(nóng)場，成為當?shù)赜忻�的種植大戶。目前全市流轉(zhuǎn)的土地大部分集中在這些新型職業(yè)農(nóng)民手中。三是發(fā)揮專業(yè)合作社和龍頭企業(yè)帶動作用。鼓勵和扶持發(fā)展多元化、多類型的專業(yè)合作社，大力培育農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)。如七壩村采取“支部+合作社+市場”模式，建立海量辣椒專業(yè)合作社，流轉(zhuǎn)土地3500畝，以每畝600元股金入股的方式，建設(shè)日光溫室、集約化育苗基地，帶動當?shù)剞r(nóng)戶發(fā)展辣椒種植。甘肅中天生物科技集團公司采取“公司+農(nóng)戶+市場”模式，建成萬只良種肉羊、肉牛繁育場、有機肥處理場，公司為入駐養(yǎng)殖小區(qū)的農(nóng)戶統(tǒng)一供種、統(tǒng)一銷售，帶動周邊農(nóng)戶發(fā)展規(guī)模養(yǎng)殖，效益十分明顯。目前，全市共培育發(fā)展農(nóng)村專業(yè)合作經(jīng)濟組織298個，市級以上龍頭企業(yè)48家。

　　五、破解了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的幾個難題

　　一是破解了農(nóng)民進城后的生活保障難題。通過戶籍制度一元化改革，建立健全城鄉(xiāng)一體的社會保障機制，降低了農(nóng)民進城落戶的門檻，破除了依附于戶籍制度上的教育、衛(wèi)生、社會保障等城鄉(xiāng)不平等的體制機制，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)基本公共服務一體化，使進城農(nóng)民享有和城市居民一樣的待遇和保障。

　　二是破解了農(nóng)民脫離土地后的出路難題�，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)的快速發(fā)展，高標準日光溫室區(qū)、高標準暖棚養(yǎng)殖區(qū)、高標準節(jié)水農(nóng)田示范區(qū)、城市生活用房和城區(qū)廉租房的建設(shè)，為廣大脫離土地的農(nóng)民搭建了更為廣闊的創(chuàng)業(yè)平臺，并提供了一定的發(fā)展基礎(chǔ)，使他們能夠根據(jù)自己的發(fā)展意愿迅速完成二次就業(yè)，解決了農(nóng)民失地的憂慮，避免了農(nóng)民因脫離土地而產(chǎn)生的新的社會矛盾。

　　三是破解了農(nóng)民持續(xù)增收致富的難題。積極推行股份合作試點，大力培育發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場，充分發(fā)揮專業(yè)合作社和龍頭企業(yè)的帶動作用，盤活了農(nóng)民的經(jīng)營性資產(chǎn)，拓寬了農(nóng)民增收的渠道，農(nóng)民的增收由單一的土地受益拓寬到工資性、資產(chǎn)性、政策性等多方面受益，切實加快了農(nóng)民增收致富的步伐。2012年，農(nóng)村居民人均純收入達到7885元，比上年增長17.5%，貧困村面貌明顯改變，貧困戶收入水平明顯提高。

　　四是破解了城鄉(xiāng)融合發(fā)展動力不足的難題。為了切實增強統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的動力和活力，金昌市創(chuàng)新農(nóng)村社會管理，健全基層組織建設(shè)的體制機制，建立村干部報酬穩(wěn)定增長機制，實現(xiàn)了“崗位職業(yè)化、報酬工薪化、待遇保障化”的目標。深化“聯(lián)村聯(lián)戶、為民富民”行動，建立完善以市級領(lǐng)導聯(lián)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級單位聯(lián)系村社、干部職工聯(lián)系貧困戶為主要形式的三級聯(lián)動長效機制，市財政設(shè)立“雙聯(lián)”專項資金，每年安排1000萬元支持強村富民項目建設(shè)，所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村分別建立“雙聯(lián)”幫扶基金和救助基金，切實解決了農(nóng)民發(fā)展融資難的問題。探索推行農(nóng)村“網(wǎng)格化管理、組團式服務”，增強了基層組織的工作活力。