三江良口鄉(xiāng)良力屯從大山腰遷到了321國道旁，按“公園化+產(chǎn)業(yè)化”模式新建侗寨，使侗寨蛻變?yōu)檗r(nóng)旅結(jié)合的生態(tài)休閑景點(diǎn)。龔普康/攝
核心閱讀 增減掛鉤政策通過城鄉(xiāng)用地的“一增一減”，實(shí)現(xiàn)工農(nóng)互惠、以城帶鄉(xiāng)，既改善農(nóng)民生活條件，增加了耕地面積，又緩解城鎮(zhèn)用地壓力，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推動(dòng)貧困地區(qū)人民加快脫貧。
近年來，防城港市港口區(qū)、三江侗族自治縣、北流市等增減掛鉤試點(diǎn)地區(qū)因地制宜，創(chuàng)新推進(jìn)，新農(nóng)村建設(shè)找到了突破點(diǎn)，讓當(dāng)?shù)厝罕姺窒淼秸呒t利。
A 廢鹽田蝶變 老百姓增收
走進(jìn)防城港市港口區(qū)光坡鎮(zhèn)欄沖村，映入眼簾的是一大片錯(cuò)落有致的魚塘，不時(shí)有白鷺展翅飛來?xiàng)�，魚塘旁分布著一條條水泥硬化的排水溝，筆直的道路向前延伸，路兩旁綠樹正茁壯成長。
這是港口區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目拆舊區(qū)，很難想象它原本是一大片瀕臨廢棄的鹽場工區(qū)。
隨著防城港市港口區(qū)工業(yè)化不斷加速，工業(yè)用地供求矛盾也日益突出。據(jù)統(tǒng)計(jì)，港口區(qū)工業(yè)規(guī)劃開發(fā)面積已經(jīng)達(dá)到302平方公里，占該區(qū)土地面積的77%。如何統(tǒng)籌利用好土地，使之發(fā)揮更好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，是擺在港口區(qū)面前的一道難題。
增減掛鉤項(xiàng)目成為港口區(qū)破解發(fā)展難題的突破口。項(xiàng)目拆舊區(qū)為原企沙鹽場國有工礦用地，屬于低產(chǎn)能的荒廢鹽田，面積40.094公頃。該項(xiàng)目2012年獲得批復(fù)以來，港口區(qū)政府從區(qū)財(cái)政拿出3361萬元作為增減掛試點(diǎn)項(xiàng)目專項(xiàng)資金，其中包括國有工礦用地按程序收儲(chǔ)資金2045萬元，另外1316萬元用于項(xiàng)目拆舊區(qū)復(fù)墾為農(nóng)用地，全部資金由港口區(qū)財(cái)政自籌解決，沒有占用一分“耕開費(fèi)”。同時(shí)，在拆舊區(qū)復(fù)墾主體工程所需的資金上也給予充分保障，使項(xiàng)目得以順利推進(jìn)。
2013年3月20日，該項(xiàng)目復(fù)墾區(qū)正式開工建設(shè)。拆舊區(qū)完成土地翻耕34.11公頃，其中包括蝦塘26個(gè)，水田7塊。項(xiàng)目復(fù)墾區(qū)于2014年11月初步驗(yàn)收合格。
為了項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展，防城港市根據(jù)建設(shè)“邊海經(jīng)濟(jì)帶”的總體部署，將該項(xiàng)目融入海洋經(jīng)濟(jì)帶中的“大東沙”片區(qū)，統(tǒng)籌整合了港口區(qū)農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、旅游、水產(chǎn)畜牧、住建等多個(gè)部門資金進(jìn)行二次投入。
在后續(xù)生產(chǎn)管護(hù)方面，防城港市政府經(jīng)招商引進(jìn)了鑫潤養(yǎng)殖公司，采取“公司+基地+農(nóng)戶“的模式，大力發(fā)展池塘標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖和休閑農(nóng)業(yè)。2015年，鑫潤養(yǎng)殖有限公司與廣東海洋大學(xué)簽訂了《產(chǎn)學(xué)研合作協(xié)議》，從廣東海洋大學(xué)引進(jìn)了南美白對(duì)蝦與沙箭魚混養(yǎng)最新技術(shù)成果并取得成功。目前，該項(xiàng)目已打造成為廣西現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)示范基地，為防城港市觀光農(nóng)業(yè)搭建了突顯地方特色的濱海旅游觀光平臺(tái)。
“現(xiàn)在沙塘搞得好美觀!”66歲的企沙鹽場退休職工戚汝岳感嘆鹽場天翻地覆的變化。2003年，他退休時(shí)工資僅為300多元，留在記憶中的還有一大片荒廢的鹽田。如今，戚汝岳被鑫潤公司聘為員工，負(fù)責(zé)養(yǎng)殖基地的排灌水管理工作，每月有2000多元收入，此外還有1900多元退休工資，日子過得很紅火。
推動(dòng)技術(shù)落后、產(chǎn)能低下的企沙鹽場改制轉(zhuǎn)產(chǎn)，一方面解決了50多個(gè)面臨失業(yè)的企業(yè)工人再就業(yè)問題，另一方面將廢棄的工礦用地安排增減掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目，復(fù)墾農(nóng)用地32.07公頃，新增耕地約6.44公頃，為港口區(qū)直接增加32.07公頃建設(shè)用地指標(biāo)，大大緩解該市建設(shè)用地指標(biāo)短缺的困境。
2016年1月19日，廣西國土資源廳對(duì)該項(xiàng)目區(qū)進(jìn)行了實(shí)地抽查。評(píng)價(jià)結(jié)果為：工程質(zhì)量各項(xiàng)指標(biāo)均合格;水田達(dá)到國家級(jí)自然質(zhì)量6等，國家級(jí)利用等級(jí)8等，國家級(jí)經(jīng)濟(jì)等級(jí)8等。
B 山高路難行 搬遷生活新
三江侗族自治縣良口鄉(xiāng)地處桂湘黔三省交界處。該鄉(xiāng)的良力屯和支打屯地處山坡上，地災(zāi)頻發(fā)，交通不便，汽車、摩托車等交通工具都尚未通達(dá)，群眾出行、勞作需要翻山越嶺、跋山涉水，生產(chǎn)生活條件十分惡劣，有些村民一輩子連鄉(xiāng)鎮(zhèn)的集鎮(zhèn)都沒到過。2010年，兩個(gè)屯人均純收入僅800多元，群眾生活非常困難。
2011年，該縣選取良口鄉(xiāng)良力屯、支打屯和老堡鄉(xiāng)漾口村磚廠3個(gè)地塊，作為第一期城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目拆舊區(qū)試點(diǎn)。整合了國土部門的用地增減掛鉤資金、發(fā)改部門的異地搬遷扶貧資金、扶貧部門的產(chǎn)業(yè)扶貧資金等，同時(shí)發(fā)動(dòng)群眾自籌資金，將良力屯、支打屯整體搬遷到沿國道、江河附近地區(qū)。
該縣政府要求各部門結(jié)合三江的旅游資源統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，良力屯從大山腰整體搬遷到321國道旁后，按“公園化+產(chǎn)業(yè)化”模式新建侗寨，在村內(nèi)統(tǒng)一修建風(fēng)雨橋、垃圾焚燒爐，配套建設(shè)綠化帶、停車場、太陽能路燈，并給禽畜統(tǒng)一修建“集體宿舍”，村邊稻田按“田里養(yǎng)魚、池中養(yǎng)鴨、田邊種菜”模式推行立體無害化種養(yǎng)產(chǎn)業(yè)，使侗寨蛻變?yōu)榧袼左w驗(yàn)、特色餐飲及休閑垂釣等功能于一體的農(nóng)旅結(jié)合的生態(tài)休閑景點(diǎn)，吸引不少中外游客前往體驗(yàn)觀光。
兩個(gè)屯搬遷到新村后，三江以城鄉(xiāng)用地增減掛鉤為契機(jī)，對(duì)廢棄的村莊建設(shè)用地復(fù)墾為可耕種的農(nóng)用地。對(duì)于復(fù)墾的農(nóng)用地，根據(jù)地類的不同，引導(dǎo)農(nóng)民利用扶貧產(chǎn)業(yè)資金發(fā)展茶葉、油茶、種稻、養(yǎng)魚等產(chǎn)業(yè)，使群眾生產(chǎn)生活面貌得到極大改善。2015年，良力屯、支打屯農(nóng)民人均純收入已從800元增加到3300元。
而老堡鄉(xiāng)漾口村復(fù)墾點(diǎn)，原為舊磚廠和廢棄的木材加工廠，一直閑置多年。該縣將場地內(nèi)的破舊房及磚窯拆除，通過田、水、路、林、村綜合整治，不但對(duì)廢棄土地進(jìn)行復(fù)墾，還一并建設(shè)了村屯基礎(chǔ)設(shè)施。項(xiàng)目組完成復(fù)墾項(xiàng)目交付農(nóng)民使用后，農(nóng)民發(fā)展稻谷、臍橙、茶葉、冬種油菜等產(chǎn)業(yè)，2015年全村人均純收入超過6800元。
該縣增減掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目經(jīng)復(fù)核測量統(tǒng)計(jì)，項(xiàng)目實(shí)際增加耕地2.56公頃，新增耕地率達(dá)72.59%。如今，復(fù)墾出來的農(nóng)用地全部種植農(nóng)作物，水田在春秋種植水稻、養(yǎng)魚，冬季種植蔬菜，一年四季農(nóng)用地都是綠油油的。
廣西國土資源廳相關(guān)專家指出，該項(xiàng)目成功實(shí)施，對(duì)全區(qū)開展用地增減掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目支持扶貧移民搬遷具有借鑒意義。
C 建新不忘舊 復(fù)墾存量活
一棟棟小樓拔地而起，干凈整潔的水泥路兩旁裝上路燈，村里新建的籃球場、健身場所不時(shí)傳來陣陣笑聲。近日，記者到北流市民安鎮(zhèn)松石村采訪，17組村民古家震見有人來訪，高興地邀約到家里坐坐。
他說：“現(xiàn)在真是過上好日子了，以前條件差，房子都是泥磚砌的，村里道路一下雨全是泥巴，現(xiàn)在家家戶戶按規(guī)劃建起了小洋樓，還安上了鋁合金窗戶、不銹鋼大門。”古家震家原有3戶400多平方米，現(xiàn)在通過建新拆舊，把閑置的舊房屋拆除整理復(fù)墾為耕地，在離城鎮(zhèn)近的新址補(bǔ)回同等面積建設(shè)土地，并獲政府補(bǔ)貼50多萬元用于修建新居。此舉在促進(jìn)農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中，推進(jìn)城化建設(shè)的同時(shí)，大大改善農(nóng)民的居住環(huán)境和生活條件，方便農(nóng)民購物、就醫(yī)和子女上學(xué)。
松石村村民居住環(huán)境明顯改善，得益于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策。
2010年12月，北流市啟動(dòng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作，5個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目總規(guī)模為245.01公頃，涉及16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)共961個(gè)地塊。試點(diǎn)項(xiàng)目的工作經(jīng)費(fèi)和獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)等資金，全部由市財(cái)政從土地出讓金中支付。
在實(shí)施過程中，北流市相關(guān)鎮(zhèn)政府和試點(diǎn)項(xiàng)目涉及的每個(gè)農(nóng)戶簽訂《宅基地復(fù)墾確認(rèn)書》，合理補(bǔ)償和安置拆舊區(qū)的集體和農(nóng)民，妥善處置騰退復(fù)墾后的耕地歸屬。同時(shí)明確建新地塊有償供地的所得收益，首先用于項(xiàng)目區(qū)內(nèi)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)先支持農(nóng)村集體發(fā)展生產(chǎn)、改善農(nóng)民生活條件。
為高效推進(jìn)增減掛鉤工作，北流市政府先后出臺(tái)多項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)政策文件，明確項(xiàng)目建設(shè)資金來源、工作經(jīng)費(fèi)和農(nóng)戶獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)，并對(duì)拆舊區(qū)復(fù)墾工程費(fèi)用實(shí)行包干制，由項(xiàng)目所在鎮(zhèn)政府組織實(shí)施，鎮(zhèn)內(nèi)統(tǒng)籌平衡開支。
由于5個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目復(fù)墾面積達(dá)245.01公頃，涉及961個(gè)地塊，平均每個(gè)地塊為0.04公頃到1公頃不等，普遍零星分散，按照傳統(tǒng)工程招標(biāo)模式，難以推進(jìn)。為此，在試點(diǎn)前期，北流市著重抓好宣傳發(fā)動(dòng)，并通過出臺(tái)獎(jiǎng)勵(lì)和激勵(lì)措施，采取每畝復(fù)墾施工費(fèi)5000元，完成后獎(jiǎng)勵(lì)農(nóng)戶每戶4000元的有效辦法，明確對(duì)于零星細(xì)小的地塊，由鎮(zhèn)政府與農(nóng)戶簽訂復(fù)墾施工合同，以獎(jiǎng)勵(lì)到農(nóng)戶、實(shí)行農(nóng)戶承包的模式，鼓勵(lì)群眾自行復(fù)墾，并做好監(jiān)督指導(dǎo)工作;對(duì)農(nóng)戶無法實(shí)施復(fù)墾的，以項(xiàng)目所在村為單位按規(guī)定統(tǒng)一組織實(shí)施，使各試點(diǎn)項(xiàng)目順利推進(jìn)并取得成效。
5個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目完成一期復(fù)墾后，北流市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加153.79公頃，農(nóng)村建設(shè)用地減少153.79公頃，優(yōu)化了城鄉(xiāng)用地布局，減少了部分空心村閑置現(xiàn)象，同時(shí)通過獎(jiǎng)勵(lì)和激勵(lì)機(jī)制，改變部分農(nóng)戶建新不折舊觀念，盤活了農(nóng)村存量建設(shè)用地。
增減掛鉤宜逐步放寬
段向峰
城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤(簡稱“增減掛鉤”)通過將農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，實(shí)現(xiàn)對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地的有效補(bǔ)充，并將城鄉(xiāng)土地級(jí)差純收益反哺農(nóng)村，是一項(xiàng)促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌“保護(hù)耕地和保障建設(shè)”雙贏的制度設(shè)計(jì)。
經(jīng)過多年的試點(diǎn)，我區(qū)增減掛鉤成效明顯。一是促進(jìn)了耕地保護(hù)。截至2016年2月底，全區(qū)拆舊區(qū)復(fù)墾出耕地面積1684公頃，已通過自治區(qū)確認(rèn)的耕地面積914多公頃，保證項(xiàng)目區(qū)耕地?cái)?shù)量不減少，有利于實(shí)現(xiàn)耕地保有量目標(biāo)。二是促進(jìn)了節(jié)約集約用地。全區(qū)通過實(shí)施增減掛鉤項(xiàng)目，預(yù)計(jì)可騰出5375多公頃的廢棄農(nóng)村居民點(diǎn)用地和工礦地。通過進(jìn)行空間上的重新整理，變零亂分散為集中有序，改變農(nóng)村居民點(diǎn)和農(nóng)村工礦建設(shè)用地位置交錯(cuò)、生產(chǎn)區(qū)和生活區(qū)界限模糊的現(xiàn)狀，從而促進(jìn)土地利用合理分區(qū)，達(dá)到優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)和提高土地利用集約度的效果，提高土地集約節(jié)約利用程度。三是促進(jìn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。廣西通過開展實(shí)施增減掛鉤工作，將城鎮(zhèn)建新地塊有償供地所得收益，用于項(xiàng)目區(qū)內(nèi)農(nóng)村和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)村面貌。同時(shí)，復(fù)墾增加的耕地或通過流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，或交還原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理經(jīng)營，提高用地效益。
在看到成績的同時(shí)，我們也要關(guān)注增減掛鉤實(shí)施過程中存在的問題，比如項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度慢，復(fù)墾出來的部分耕地質(zhì)量偏差，基層政府積極性不高等等。筆者認(rèn)為，資金不足仍是制約我區(qū)增減掛鉤工作順利推進(jìn)的主要原因。逐步放寬相關(guān)政策，適當(dāng)引入社會(huì)資金，是激發(fā)增減掛鉤活力的有效途徑。全面放開周轉(zhuǎn)指標(biāo)不能跨縣區(qū)交易的限制，以及跨縣區(qū)交易不能免繳耕地開墾費(fèi)和新增建設(shè)用地使用費(fèi)的限制，提高土地級(jí)差收益，才能將更多資金返還農(nóng)村，支持增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施和新農(nóng)村建設(shè)，使增減掛鉤政策發(fā)揮更大的社會(huì)效益。
