廣西首批23個PPP示范項(xiàng)目 周海笑/制表
劉 恒/漫畫
■閱讀提要
6月29日，自治區(qū)黨委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議審議通過《廣西推廣運(yùn)用政府與社會資本合作模式增加公共產(chǎn)品供給的指導(dǎo)意見》，提出首先在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)、公共服務(wù)等領(lǐng)域梳理出一批項(xiàng)目先行進(jìn)行試點(diǎn)，形成可推廣的經(jīng)驗(yàn)和模式。政府與社會資本合作(PPP)大幕拉開。隨即，我區(qū)近日公布了總投資約433億元的首批PPP示范項(xiàng)目，這其中政府角色如何定位、風(fēng)險如何防范、分配機(jī)制怎么定、項(xiàng)目怎么融資等問題引起社會廣泛關(guān)注。
打破單一投資模式
面對當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力，主要面向基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等領(lǐng)域的PPP投資模式，是轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場活力，打造經(jīng)濟(jì)新增長點(diǎn)的重要改革舉措，對穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生有重要意義。
今年我區(qū)“兩會”政府工作報告明確提出：“擴(kuò)大民間資本市場準(zhǔn)入范圍，降低準(zhǔn)入門檻，積極推廣PPP模式，鼓勵和吸引社會資本通過多種方式與政府合作參與項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營”。
我區(qū)48條穩(wěn)增長政策措施要求，梳理適合市場化運(yùn)作、今明兩年可開工建設(shè)的PPP模式向社會公布，吸引社會資本參與項(xiàng)目建設(shè)。特別在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政等基礎(chǔ)設(shè)施和公共領(lǐng)域開展特許經(jīng)營，吸引和擴(kuò)大社會有效投資。
“從我區(qū)實(shí)際來看，推廣PPP模式，有利于幫助政府解決兩個方面的問題。”自治區(qū)財政廳副廳長董仕軍說，首先有利于政府加快轉(zhuǎn)變政府職能，從繁重的事務(wù)中脫身出來，從過去公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供者變成監(jiān)管者和合作者，實(shí)現(xiàn)政企分開、政事分開。其次，有利于新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。
“目前，我區(qū)城鎮(zhèn)化率為44%，比全國低9個百分點(diǎn)，建設(shè)任務(wù)艱巨，推廣運(yùn)用政府和社會資本合作，可以拓寬融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制。”
董仕軍表示，PPP模式旨在提升公共產(chǎn)品、服務(wù)的質(zhì)量和效率，而非單純作為一種融資手段。PPP模式將政府在戰(zhàn)略制定方面的優(yōu)勢與社會資本在成本管理，技術(shù)創(chuàng)新等方面的優(yōu)勢結(jié)合起來，有助于更有效地提供優(yōu)質(zhì)、低成本的公共產(chǎn)品和服務(wù)，增進(jìn)人民福祉。目前廣西財力比較薄弱，收支矛盾十分突出，各級政府都面臨著“錢從哪里來”的問題。推廣運(yùn)用PPP模式，可以吸引社會資本進(jìn)入公共領(lǐng)域，打破政府單一投資的模式，發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的作用。
有關(guān)專家表示，在當(dāng)前國務(wù)院加強(qiáng)地方性債務(wù)管理的背景下，PPP模式有助于化解政府的存量債務(wù)和增量債務(wù)問題。通過運(yùn)用轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交(TOT)、改建-運(yùn)營-移交(ROT)等方式，將政府融資平臺公司存量公共服務(wù)項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為政府和社會資本合作項(xiàng)目，引入社會資本參與改造和運(yùn)營，可將政府性債務(wù)轉(zhuǎn)換為非政府性債務(wù)，從而化解地方債務(wù)風(fēng)險，騰出資金用于民生領(lǐng)域建設(shè)。
PPP模式也為社會資本特別是民營資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域打開了大門。專家指出，PPP的優(yōu)勢在于，可以在平滑年度間財政支出波動的同時滿足基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的建設(shè)需求，激發(fā)市場主體活力和發(fā)展?jié)摿Γ畲笙薅鹊匕l(fā)揮社會資本方資金、技術(shù)、人才和管理經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢，提升公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。
23個項(xiàng)目先行先試
6月5日，自治區(qū)政府向社會公布了廣西首批政府和社會資本合作(PPP模式)示范項(xiàng)目，23個項(xiàng)目計劃總投資433億元。
從此次PPP試點(diǎn)項(xiàng)目來看，鐵路、地鐵、公路、機(jī)場等交通基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目6個，計劃投資293.74億元;城市污水綜合治理、醫(yī)院、福利院、生活垃圾焚燒發(fā)電、供水、棚戶區(qū)改造、空氣質(zhì)量監(jiān)測等公用服務(wù)類項(xiàng)目17個，計劃投資139.26億元。
“在各市縣建立本級項(xiàng)目庫，向全區(qū)征集適宜采取PPP模式的項(xiàng)目，經(jīng)過專家審核評估，篩選出單體投資規(guī)模較大、長期合同關(guān)系清晰、收益比較穩(wěn)定，與群眾百姓生產(chǎn)生活密切相關(guān)的23個項(xiàng)目作為自治區(qū)示范項(xiàng)目，鼓勵先行先試。”自治區(qū)財政廳相關(guān)負(fù)責(zé)人說。
南寧市竹排江上游植物園段(那考河)流域治理項(xiàng)目是自治區(qū)首批PPP示范項(xiàng)目之一，項(xiàng)目包括河道整治、污水處理、河道生態(tài)、海綿城市示范工程等7個子項(xiàng)工程內(nèi)容，整個項(xiàng)目技術(shù)性要求高、實(shí)施過程復(fù)雜。
該項(xiàng)目一位負(fù)責(zé)人告訴記者，目前該項(xiàng)目已完成PPP競爭性磋商采購，中選投資人北京城市排水集團(tuán)有限責(zé)任公司將負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營及融資等，由于后期污水處理價格不足以覆蓋收益率，為保障投資主體的合理回報，南寧財政將以政府購買服務(wù)的方式進(jìn)行補(bǔ)貼。
董仕軍介紹，在PPP模式中，政府主要承擔(dān)制定政策和規(guī)則、項(xiàng)目立項(xiàng)及可行性研究、制定實(shí)施方案、物有所值評價和財政承受能力評估等工作，與社會資本共同承擔(dān)不可抗力風(fēng)險;政府通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補(bǔ)貼等事先公開的收益約定規(guī)則，使投資者有長期穩(wěn)定收益。
專家指出，在PPP模式中，政府具有雙重身份，除了是參與者以外，還是監(jiān)管者。無論是項(xiàng)目本身有現(xiàn)金流(即穩(wěn)定收入來源)還是沒有現(xiàn)金流(收益不好)，政府均應(yīng)當(dāng)對公共服務(wù)的價格和質(zhì)量進(jìn)行持續(xù)監(jiān)管，確保老百姓享受到質(zhì)優(yōu)價廉的公共服務(wù)。
PPP項(xiàng)目投入周期長，要從長遠(yuǎn)角度考慮投入和產(chǎn)出，正確處理好短期利益和長期利益的關(guān)系。同時，PPP模式不再局限于建設(shè)環(huán)節(jié)，而是貫穿項(xiàng)目的“全生命周期”，這就要求社會資本方不但要有良好的建設(shè)資質(zhì)，更要有過硬的運(yùn)營能力。與此同時，社會資本方還要承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)、營運(yùn)等風(fēng)險。
三方權(quán)責(zé)要兼顧
面對當(dāng)前各地一哄而上的PPP熱潮，專業(yè)人士提醒，PPP項(xiàng)目投資大，建設(shè)運(yùn)營期長，涉及環(huán)節(jié)多、領(lǐng)域廣，技術(shù)復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)，加之PPP模式在我國剛剛起步，必須科學(xué)指導(dǎo)、規(guī)范運(yùn)作，循序漸進(jìn)地推進(jìn)，防止在實(shí)踐中發(fā)生“走偏”和“變異”。
PPP模式的可持續(xù)健康發(fā)展，必須兼顧政府、社會資本方、公眾三方的權(quán)益與責(zé)任。首要的是，政府如何保障合同履約能力，從而保護(hù)社會資本的合法權(quán)益
自治區(qū)財政廳一位負(fù)責(zé)人表示，在PPP模式中，要開展財政承受能力論證，統(tǒng)籌評估和控制項(xiàng)目的財政支出責(zé)任，并將合同支付責(zé)任納入預(yù)算管理、中期財政規(guī)劃和政府財務(wù)報告。同時，合理確定財政補(bǔ)助金額，做到量力而為，每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。
社會資本回報率問題，也是PPP模式有效推廣需要解決的難題。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，社會資本回報率的問題應(yīng)當(dāng)通過公開透明的陽光決策機(jī)制的確立來解決，公開透明可以讓社會資本的回報率更接近市場回報率，也可減少政府直接介入市場可能帶來的腐敗問題。
與此同時，建立政府與社會資本合理的風(fēng)險分配機(jī)制，對財政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、公共服務(wù)價格進(jìn)行制度規(guī)范，并根據(jù)市場實(shí)際情況適時調(diào)整等。
融資困難是PPP面臨的又一難題。由于PPP項(xiàng)目融資既要低利率又是長周期，在銀行看來風(fēng)險太大。雖然國家明確提出要創(chuàng)新PPP融資機(jī)制，包括優(yōu)化信貸評審方式，鼓勵開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)發(fā)揮中長期貸款優(yōu)勢，參與改造政府和社會資本合作項(xiàng)目等，但要滿足PPP項(xiàng)目融資需求，還需金融體制的創(chuàng)新。
董仕軍認(rèn)為，對金融機(jī)構(gòu)來說，PPP既是機(jī)會也是挑戰(zhàn)，金融機(jī)構(gòu)要改變“以擔(dān)保鎖定風(fēng)險”的傳統(tǒng)做法，積極參與PPP項(xiàng)目的前期論證，逐步從單純的“資金供應(yīng)商”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;綜合服務(wù)商”，如財務(wù)顧問、融資支持、發(fā)行項(xiàng)目收益?zhèn)①Y產(chǎn)證券化等直接或間接投資工具，提供融智融資“一攬子”服務(wù)。
此外，PPP項(xiàng)目成功“落地開花”，還亟需各級政府出臺簡化項(xiàng)目審核流程、保障項(xiàng)目用地、完善財稅支持政策等具體配套政策措施。
廣西首批23個PPP示范項(xiàng)目
序號
項(xiàng)目名稱
行業(yè)領(lǐng)域
地區(qū)
類型
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
南寧軌道交通4號線一期項(xiàng)目
南寧市竹排江上游植物園段(那考河)流域治理項(xiàng)目
南寧市馬巢河治理項(xiàng)目
南寧市水塘江綜合整治項(xiàng)目
南寧市心圩江環(huán)境綜合整治項(xiàng)目
南寧市武鳴區(qū)光榮院、福利院搬遷擴(kuò)建項(xiàng)目
桂林市第二人民醫(yī)院城北分院項(xiàng)目
梧州機(jī)場遷建工程
梧州市靜脈產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目
梧州市江南片區(qū)旺步片區(qū)棚戶區(qū)改造工程
梧州市塘源污水處理工程
北海市鐵山港區(qū)石頭埠鐵路支線項(xiàng)目
北海市鐵山港區(qū)啄羅鐵路支線項(xiàng)目
北海市生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目
桂平至來賓高速公路項(xiàng)目
玉林市建筑垃圾消納場項(xiàng)目
玉林市餐廚垃圾處理廠項(xiàng)目
百色市靖西至那坡高速公路項(xiàng)目
靖西縣城區(qū)給水系統(tǒng)改擴(kuò)建項(xiàng)目
賀州市電子科技生態(tài)產(chǎn)業(yè)園棚戶區(qū)改造項(xiàng)目
賀州市八步區(qū)人民醫(yī)院建設(shè)項(xiàng)目
賀州市望高至擔(dān)桿嶺水廠原水輸水管道建設(shè)項(xiàng)目
廣西環(huán)境物聯(lián)網(wǎng)PPP項(xiàng)目(空氣質(zhì)量監(jiān)測站)
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