國(guó)研中心專(zhuān)家：大城市不能只要“人手”不要“人口”
我國(guó)現(xiàn)在許多大城市面臨人口膨脹難題，不斷增加的外來(lái)人口使得土地、水源、環(huán)境、交通等資源不堪重負(fù)。為此，有人提出，應(yīng)通過(guò)政策控制城市人口規(guī)模。但國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)發(fā)展研究部(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“國(guó)研中心社會(huì)部”)發(fā)布的研究報(bào)告卻認(rèn)為，發(fā)達(dá)地區(qū)更有條件吸納外來(lái)人口安家落戶，以實(shí)現(xiàn)人口分布與經(jīng)濟(jì)集聚在空間上的協(xié)調(diào)。
近日，課題組組長(zhǎng)、國(guó)研中心社會(huì)部副部長(zhǎng)貢森接受了中國(guó)青年報(bào)記者專(zhuān)訪。
中國(guó)青年報(bào)：北京、上海、廣州等大城市由于聚集優(yōu)質(zhì)社會(huì)資源，吸引了越來(lái)越多的外來(lái)人口，使這些城市土地、環(huán)境、水資源難以承受。為什么你們卻認(rèn)為，大城市應(yīng)該對(duì)外來(lái)人口更加開(kāi)放？
貢森：經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)，人口集聚會(huì)越多，這是人口分布的基本規(guī)律。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，就業(yè)機(jī)會(huì)增加了，自然帶來(lái)勞動(dòng)力的集聚，區(qū)域消費(fèi)水平也提高了，進(jìn)而吸引更多的產(chǎn)業(yè)和人口集聚。
改革開(kāi)放以來(lái)，東部發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展。城市的發(fā)展離不開(kāi)人的貢獻(xiàn)，但許多城市對(duì)外來(lái)務(wù)工人員的態(tài)度卻是矛盾的，需要他們勞動(dòng)，卻不希望他們分享發(fā)展成果。說(shuō)白了，就是只要“人手”，不要“人口”。
實(shí)際上，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)現(xiàn)在的發(fā)展水平是與中央的傾斜政策分不開(kāi)的；按照主體功能區(qū)劃，重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)和優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，未來(lái)可能在土地、信貸、投資、財(cái)政和環(huán)保等方面享受更多的政策優(yōu)惠，這些地區(qū)也應(yīng)該承擔(dān)更大的義務(wù)，幫助外來(lái)人口安家落戶。
中國(guó)青年報(bào)：但是人們一般會(huì)認(rèn)為，由于資源的有限性，地區(qū)對(duì)人口的容納也是有限的。以北京市為例，從現(xiàn)在的人口增長(zhǎng)趨勢(shì)看，未來(lái)10年內(nèi)，北京市人均水資源量將不足300立方米，而300立方米是國(guó)際上公認(rèn)的不應(yīng)突破的底線。
貢森：對(duì)于自然環(huán)境因素的討論不是孤立的，而必須與一定的技術(shù)條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和公共服務(wù)狀況相結(jié)合。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步，各種資源的流動(dòng)性增強(qiáng)，自然資源的剛性約束被削弱了，耕地資源、水資源等自然資源不再成為人口集聚的主要障礙，人口集聚更多地取決于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)因素，其中經(jīng)濟(jì)因素更是占據(jù)了主導(dǎo)地位。
目前，我國(guó)人口正在向經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較快的區(qū)域流動(dòng)，人口集聚的趨勢(shì)比較明顯，這表明，以就業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)因素是中國(guó)人口空間分布的決定因素。如果將水資源等自然要素的影響絕對(duì)化，多數(shù)東部發(fā)達(dá)地區(qū)水資源都超載了，人口都要外遷。顯然，這與全國(guó)人口“孔雀東南飛”的普遍選擇是不相符的。
實(shí)際上，按照國(guó)際上通用的綜合性可持續(xù)指標(biāo)來(lái)測(cè)量，我國(guó)發(fā)達(dá)地區(qū)的綜合資源的人口承載力還有較大富余。但我們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn)，許多發(fā)達(dá)地區(qū)都以資源環(huán)境已經(jīng)超載、社會(huì)環(huán)境變差作為托辭，不愿意吸納外來(lái)人口。但這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展又提供了更多的就業(yè)崗位，可以吸納更多的外來(lái)人口，這是地方政府難以控制的。過(guò)去幾個(gè)月，沿海地區(qū)普遍出現(xiàn)的“民工荒”就是一個(gè)例證。
中國(guó)青年報(bào)：現(xiàn)實(shí)情況是，許多大城市由于人口增多帶來(lái)許多問(wèn)題，如交通擁擠、水資源短缺、環(huán)境惡化等。
貢森：不能將城市擴(kuò)張中的問(wèn)題簡(jiǎn)單地歸咎于人口增多，事實(shí)上許多問(wèn)題是城市規(guī)劃不科學(xué)，或公共服務(wù)不到位造成的。比如我國(guó)一些特大城市采取的“攤大餅”式的發(fā)展，服務(wù)機(jī)構(gòu)、行政單位都集中在城市中心，而人們居住得越來(lái)越遠(yuǎn)，造成上班向心式地漲潮，下班離心式地退潮。而美國(guó)洛杉磯等組團(tuán)式發(fā)展的城市，就可以在很大程度上避免交通擁擠的問(wèn)題。我國(guó)應(yīng)該借鑒這種“多中心、組團(tuán)式”的發(fā)展策略，不搞集中式中心區(qū)，每個(gè)組團(tuán)都有辦公、購(gòu)物、休閑和居住中心，各個(gè)組團(tuán)互相獨(dú)立存在，這樣，整個(gè)城市交通也就順暢了。
廣東的東莞是一座向工業(yè)化、城市化快速發(fā)展的城市，也是一座城鄉(xiāng)一體的組團(tuán)式城市。市直接管轄鎮(zhèn)(街)，中間不設(shè)縣或縣級(jí)區(qū)。組團(tuán)式的城市空間構(gòu)架構(gòu)成了東莞的城市特色，既突出市中心區(qū)，又充分考慮各鎮(zhèn)(街)的全面均衡推進(jìn)。理性地講，東莞這種組團(tuán)式的城市發(fā)展模式，也可能是今后中國(guó)城市規(guī)劃部門(mén)應(yīng)該借鑒的方向。
中國(guó)青年報(bào)：人口增加導(dǎo)致對(duì)住房、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等商品和服務(wù)需求的增加，可是，公共服務(wù)的提升還是跟不上人口集聚的速度。比如，北京市規(guī)劃修編之后的最新“總體規(guī)劃”，是到2020年時(shí)，總?cè)丝诳刂圃?800萬(wàn)人。但是，到目前為止，北京市的常住人口和外來(lái)人口的總和已經(jīng)超過(guò)2200萬(wàn)人，應(yīng)該說(shuō)已經(jīng)提前十年完成了發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)。
貢森：所以，關(guān)鍵在于，為什么服務(wù)沒(méi)有同步提升？一般來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)集聚和人口集聚過(guò)程是互相促進(jìn)的。在一個(gè)地區(qū)新建或擴(kuò)建工廠，一般會(huì)帶來(lái)新的就業(yè)崗位；在人口自由流動(dòng)的條件下，新的就業(yè)必然帶來(lái)供養(yǎng)人口的遷入，新增人口及其消費(fèi)必然帶來(lái)物業(yè)稅、消費(fèi)稅的增加；地方財(cái)力的增加，可以加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施等投資環(huán)境和公共服務(wù)等人居環(huán)境的投入，也可以減稅讓利，有助于吸收更多的企業(yè)和人口集聚。
但在我國(guó)，由于戶籍、稅收等相關(guān)制度因素的制約，使得經(jīng)濟(jì)集聚和人口集聚相互加強(qiáng)的良性循環(huán)過(guò)程被大大弱化了。戶籍制度導(dǎo)致人口自由遷移受阻，而在地方財(cái)政收入主要依靠來(lái)自生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收的增值稅的財(cái)稅體制下，企業(yè)的生產(chǎn)活動(dòng)是地方政府的主要收入來(lái)源，而人口增加通常意味著公共服務(wù)供給和財(cái)政壓力的增大，因此便形成了只要“人手”不要“人口”的思路，以至經(jīng)濟(jì)規(guī)模與人口規(guī)模不平衡。
中國(guó)青年報(bào)：“經(jīng)濟(jì)規(guī)模與人口規(guī)模不平衡”怎么理解？是大城市人口相對(duì)過(guò)剩嗎？
貢森：恰恰相反。與區(qū)域經(jīng)濟(jì)集聚規(guī)模相比較，我國(guó)西部地區(qū)顯得“人口過(guò)剩”，而東部沿海地區(qū)則是“經(jīng)濟(jì)過(guò)剩”。這是根據(jù)常住人口數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的，如果按戶籍人口，即按照完全能夠享受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展成果的人口來(lái)算，我國(guó)西部地區(qū)的“人口過(guò)�！币约皷|部地區(qū)的“經(jīng)濟(jì)過(guò)�！睍�(huì)更嚴(yán)重。
中國(guó)青年報(bào)：這種經(jīng)濟(jì)集聚與人口分布不均衡會(huì)帶來(lái)哪些危害呢？
貢森：這樣既不利于東部沿海地區(qū)進(jìn)一步發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)的集聚效應(yīng)，也不利于區(qū)域間的生活水平和公共服務(wù)的均等化。流動(dòng)人口難以在城市立足，導(dǎo)致中西部剩余勞動(dòng)力未能充分轉(zhuǎn)移，內(nèi)地與東部沿海之間的人均收入和福利水平差距被拉大。而城市內(nèi)部“二元社會(huì)”的分割，也會(huì)加劇未來(lái)城市內(nèi)部不同人群之間的社會(huì)矛盾，給未來(lái)的城市治理、城市內(nèi)部的社會(huì)和諧發(fā)展和經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)帶來(lái)巨大的挑戰(zhàn)。
因此，我們建議，應(yīng)盡快使人口分布與經(jīng)濟(jì)集聚相協(xié)調(diào)，妥善安置已經(jīng)進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的外來(lái)人口。
中國(guó)青年報(bào)：那應(yīng)該怎樣糾正經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口分布不平衡的現(xiàn)狀呢？
貢森：針對(duì)這一問(wèn)題，“十一五”規(guī)劃以及主體功能區(qū)規(guī)劃編制的相關(guān)文件提出，要促進(jìn)人口分布與經(jīng)濟(jì)布局相協(xié)調(diào)，基本實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的戰(zhàn)略目標(biāo)。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，我們提出三方面政策建議：首先要改革戶籍制度，鼓勵(lì)外來(lái)人口在承擔(dān)法定經(jīng)濟(jì)責(zé)任的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)現(xiàn)安家落戶；其次是在公共服務(wù)的提供上實(shí)行“費(fèi)隨人走”，并積極探索在消費(fèi)環(huán)節(jié)征收增值稅，以實(shí)現(xiàn)人口增加與地方財(cái)政利益的一致性；第三是在未來(lái)40年時(shí)間里，對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)吸納人口的數(shù)量作出適當(dāng)?shù)挠残砸�，以逐步降低歷史積累起來(lái)的不協(xié)調(diào)度，也就是“還欠賬”。
