2016年1月15日，市委召開十一屆十四次全體會議，市委書記王小東同志作了重要講話，會議提出“要全力推進精準脫貧攻堅”，并審議通過了《關于貫徹中央和自治區(qū)扶貧開發(fā)工作重大決策部署 堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，提出了一系列新思路、新要求和新舉措，是指導南寧市“十三五”脫貧攻堅的文件。在學習文件的基礎上，筆者認為，通過農村土地管理創(chuàng)新，促進農民增收，推進精準脫貧攻堅大有作為。

　　農民收入分為工資性收入、經營性收入、轉移性收入和財產性收入4個部分。雖然當前工資性收入、經營性收入是農民收入的主體部分，轉移性收入也占一定比重，但由于貧困地區(qū)人力資源流失嚴重，加上產業(yè)發(fā)展基礎薄弱，工資性收入增長缺乏實體保障;小農式的分散經營滿足不了市場化的需求，而且貧困地區(qū)大都種植稻谷、玉米等糧食作物，經濟作物很少，限制了經營性收入的增長空間;轉移性收入對政策補貼依賴性較強，受國家政策影響大，況且轉移性支付屬于“輸血”行為，對增加貧困地區(qū)的“造血”功能效果不大。因此，根據貧困地區(qū)的實際情況和未來發(fā)展趨勢來看，工資性收入、經營性收入和轉移性收入增收都存在難以逾越的障礙，而通過農村土地管理制度創(chuàng)新，促進農民財產性收入增收空間較大。

　　一、財產性收入增收空間較大

　　首先，雖然貧困地區(qū)人力資源短缺，產業(yè)基礎薄弱，小農分散經營是主導的生產方式，但從規(guī)模來看，土地資源不一定短缺，相反，由于農村勞動力外流，土地撂荒、粗放經營、一戶多宅等現(xiàn)象較為普遍，這就為我們通過土地管理制度創(chuàng)新，增加貧困地區(qū)農民土地財產收入準備了物質基礎。

　　其次，國家一直以來不斷賦予農村土地更加完整的產權，創(chuàng)新土地利用方式，給土地松綁，讓土地管理制度改革釋放更多紅利，促進農民增收。征地制度改革、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場、土地流轉等，都有一個共同的特征，就是土地收益向農民傾斜。因此，未來土地管理制度改革將會與促進農民增加更加緊密地結合在一起，促進農民增收會成為土地管理制度改革的一個導向。

　　第三，多地的實踐證明，土地是農民增加財產性收入的突破口和主體，農村土地整治、土地流轉、盤活建設用地是土地增收的主要方式。例如，2013年下半年成都市開展增加農民財產性收入改革試點工作，主要是以盤活資源為核心創(chuàng)新體制機制，增加農民土地承包經營權、集體林權、集體建設用地使用權、宅基地和農村房屋使用權等方面的財產性收入，近3年來，成都農村居民財產性收入增幅分別為14.4%、18.6%、19.3%。

　　因此，從當前的形勢和條件來看，土地增收具有很大的空間，土地管理制度創(chuàng)新對扶貧開發(fā)有重大意義。通過土地管理創(chuàng)新促進扶貧增收是可行的，關鍵是如何讓貧困地區(qū)的土地資本化、財產化，實現(xiàn)增值，助推農民增收。

　　二、通過農村土地管理創(chuàng)新促進農民脫貧增收

　　(一)優(yōu)先在貧困地區(qū)開展土地整治

　　土地整治既可以改善當地的農業(yè)生產條件，也可以優(yōu)化農村生活環(huán)境，還為土地規(guī)模經營提供了基礎。土地整治項目本身也會給當地增加收入，當地群眾可以以務工的形式參與到土地整治項目中，獲得報酬。在全面建成小康社會的大背景下，土地整治不能單純追求經濟效益或者增加耕地面積，而應該更多地考慮貧困地區(qū)和貧困人口，增加扶貧的分量。因此，根據精準扶貧“項目安排精準”的原則，建議編制《精準扶貧土地整治實施規(guī)劃》，以貧困地區(qū)為土地整治的主戰(zhàn)場，制定貧困村土地整治目錄，土地整治項目和資金安排優(yōu)先向貧困村傾斜，加強貧困村田、水、路、林、村綜合整治。配合“美麗鄉(xiāng)村”建設，著力打造一批獨具特色的新農村示范村、現(xiàn)代農業(yè)示范區(qū)、鄉(xiāng)村旅游示范區(qū)，樹立土地整治扶貧示范性工程。有序開展高標準基本農田建設，提升貧困地區(qū)農業(yè)生產效率和農業(yè)生產力。大力推進農村居民點整理，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標優(yōu)先分配給貧困村，增加貧困村土地收入，促進農民脫貧。以土地綜合整治為抓手，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產業(yè)布局，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎設施建設，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務建設，促進城鄉(xiāng)公共服務一體化。

　　(二)大力推進貧困地區(qū)土地流轉

　　土地流轉是增加農民土地財產性收入的主要方式，且土地流轉收入穩(wěn)定性較好，流轉的面積越多，流轉的費用越高，則農民獲得的土地收入也越高。要鼓勵農業(yè)企業(yè)、鄉(xiāng)村旅游公司到貧困村承包土地，發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等產業(yè)。加快貧困村土地承包經營權確權登記證，為農民進行土地經營權流轉、抵押提供依據。國家已明確農村土地承包經營權抵押試點(2015年8月，國務院印發(fā)《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》)，因此建議開展土地產權交易試點，在縣(區(qū))建立交易中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可設交易所，為農民進行土地承包經營權抵押提供平臺。支持金融機構參與土地承包經營權抵押，在稅費減免、擔保支持、評估費用等方面給予扶持。土地流轉要注意與土地整治相結合，土地整治要根據土地流轉后的用途進行針對性的整治。大力推行土地股份制流轉，將農村集體土地進行股份制改造，引導貧困戶將耕地、林地入股農林大戶、現(xiàn)代農業(yè)企業(yè)，通過股份分紅，形成長期的、穩(wěn)定的增收機制，增加資產性收入。

　　(三)激活貧困地區(qū)建設用地

　　農村居民點面積普遍超標，農村建設用地利用效率低下，而城鎮(zhèn)建設用地指標緊缺，無地可用。因此，可用農村的“余”地調劑城鎮(zhèn)的“缺”地，實現(xiàn)動態(tài)平衡，達到雙贏。政府要繼續(xù)推進保障房、公租房、安置房等保障性住房建設，引導居民集中居住，積極鼓勵貧困地區(qū)農民自愿退出宅基地，將置換出來的建設用地指標放到城鎮(zhèn)。要根據宅基地的自然狀況(面積、位置)、經濟區(qū)位，以及附屬在宅基地之上的房屋狀況，制定詳細的分類定級標準，對宅基地和房屋進行估價，按照價格置換相應的保障性住房。以國家推動建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場為契機，對擁有存量經營性建設用地的貧困村，在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，建議將土地通過空間置換，集中至縣(區(qū))城鎮(zhèn)周圍;對沒有存量經營性建設用地的貧困村，應支持村集體通過農民居民點整理形成增量集體經營性建設用地，再將土地指標置換、集中至縣(區(qū))周圍，以優(yōu)化土地資源配置，增加土地產出。貧困村根據置換的經營性建設用地數量，獲得相應的土地收益。2015年10月底，國土資源部印發(fā)了《關于下達2015年城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標的通知》，明確“連片特困地區(qū)和其他國家扶貧開發(fā)工作重點縣，……可將部分增減掛鉤節(jié)余指標在省域范圍內掛鉤使用，增加返還農村資金。各省(區(qū))、市在下達增減掛鉤指標時，要向貧困地區(qū)傾斜，支持貧困地區(qū)通過增減掛鉤推動扶貧開發(fā)工作”，日前，國土資源部印發(fā)的《關于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷工作的通知》再次要求切實發(fā)揮增減掛鉤支持扶貧開發(fā)和易地扶貧搬遷的作用。這為我們通過盤活農村建設用地推進扶貧開發(fā)工作提供了更廣闊的政策空間。

　　(四)創(chuàng)新留用地利用方式

　　南寧正處于快速城鎮(zhèn)化階段，對建設用地的強勁需求導致大規(guī)模征地。但征地范圍幾乎集中在城鎮(zhèn)邊緣，且各個縣(區(qū))分布不均，基本不涉及貧困村。農民土地被征收后，政府一般會安排適量的留用地，用于發(fā)展集體經濟，保障農民長久生計。但由于征地發(fā)生在不同地點，留用地呈現(xiàn)“點多面廣”的現(xiàn)象，存在區(qū)位條件欠佳、規(guī)模效應過小、產業(yè)集聚度低等問題。因此，建議留用地的利用方式與扶貧開發(fā)結合起來。建立征地村與貧困村“村村幫扶”機制(或者經濟發(fā)展水平高的農村社區(qū)與貧困村結對幫扶機制)。將各村的留用地或指標集中起來，通過空間置換將留用地或留用地指標落到經濟區(qū)位更好的區(qū)域，更好地發(fā)揮土地規(guī)模效應，提升土地級差收益。對留用地指標進行股份制改造，按股確定到每個村、每個村民，村、村民根據股份多少獲得相應的土地收益。大部分的股份仍屬于被征地居民，將一定比例(如20%)的股份劃撥給貧困村，相當于地方政府的轉移支付，這樣，貧困村就可以獲得發(fā)展的啟動資金。在一定年限(如5年)后，等到貧困地區(qū)有了自我發(fā)展能力之后，再回收貧困村的股份，將其全部返還給征地居民。

　　(作者系南寧市社會科學院《創(chuàng)新》編輯部副主任、助理研究員、南寧市第四屆社科理論特約研究員)