作者：光明日報城鄉(xiāng)調(diào)查研究中心 上海交通大學城市科學研究院 《光明日報》（ 2016年05月04日 10版）

　　

　　上海作為中心城市對整個長三角城市群具有極大的吸引和輻射作用。圖為游人如織的外灘。新華社記者 丁汀攝　　

 

　　

　　

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　　城市群是全球城市發(fā)展的主流和趨勢，也是我國新型城鎮(zhèn)化的“主體形態(tài)”。自2006年國家“十一五”規(guī)劃綱要首次提出“把城市群作為推進城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)”，迄今已經(jīng)過去了10年，城市群的“主體形態(tài)”地位逐漸明確、作用日益突顯。由光明日報城鄉(xiāng)調(diào)查研究中心、上海交通大學城市科學研究院主持的《中國城市群發(fā)展報告2016》，從人口、經(jīng)濟、社會、文化和均衡性五方面，對長三角、珠三角、京津冀、山東半島、中原經(jīng)濟區(qū)、成渝經(jīng)濟區(qū)、武漢城市圈、環(huán)長株潭、環(huán)鄱陽湖九大城市群共計118個城市進行綜合考量和客觀評價，為中國城市群的健康發(fā)展和有序推進提供借鑒和參考，為“以城市群為主體形態(tài)”的中國新型城鎮(zhèn)化道路提供理論指導和決策依據(jù)。

　　1.我國城市群的發(fā)展現(xiàn)狀

　　●九大城市群整體比較

　　在縱向比較上看，九大城市群的各指數(shù)水平總體上均呈現(xiàn)出上升趨勢。其中，長三角城市群的優(yōu)勢十分明顯，珠三角城市群的綜合指數(shù)則持續(xù)出現(xiàn)波動。這反映出九大城市群在城市人口、經(jīng)濟及生活文化水平方面均不斷取得進步，同時，一直居于三大城市群之列的珠三角的波動和減速，最值得關(guān)注和探討。

　　在橫向比較上看，我國城市群發(fā)展的層級分化日趨固化，區(qū)域發(fā)展不均衡問題并未出現(xiàn)明顯好轉(zhuǎn)，各自的劣勢和問題在短期內(nèi)也難以從根本上解決。山東半島城市群盡管在東部僅居于二線，但總體發(fā)展水平仍高于中西部的成渝和中原。中原經(jīng)濟區(qū)和成渝經(jīng)濟區(qū)不僅經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，一體化程度較低，發(fā)展速度和發(fā)展質(zhì)量均滯后，在發(fā)展思路與模式上也比較被動，依附并受制于東部而缺乏應有的文化自信和道路自覺。長江中游的三城市群發(fā)展基礎(chǔ)較為薄弱，城市群的規(guī)劃范圍和相關(guān)政策出臺、推進遲緩，也是影響該地區(qū)發(fā)展的主要問題之一。

　　●長三角城市群指數(shù)解讀

　　排在第一位的是長三角城市群。在五個一級指數(shù)中，長三角的城市生活指數(shù)排在首位，首位比指數(shù)也排在首位。相比于其他八個城市群，長三角在人口、經(jīng)濟、文化和城市層級體系的發(fā)展相對比較平衡，表明在經(jīng)過30多年的磨合與一體化進程之后，一種良好的層級體系與合理的協(xié)作機制正在生成，無論是從生活便利程度還是文教衛(wèi)生領(lǐng)域的發(fā)展水平來看，均具有極大的優(yōu)勢。長三角的主要優(yōu)勢在于經(jīng)濟發(fā)達，無論是經(jīng)濟總量還是人均GDP均位于全國前列。但其最大的軟肋仍是環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展問題，其工業(yè)廢水、工業(yè)二氧化硫等的排放量在2012年仍明顯高于其他城市群。從綠色發(fā)展的角度看，明顯落后于珠三角、山東半島城市群等。

　　●珠三角城市群指數(shù)解讀

　　排在第二位的是珠三角城市群。在五個一級指數(shù)中，珠三角的城市人口指數(shù)和城市經(jīng)濟指數(shù)均位列第一，在城市人口指數(shù)中的優(yōu)質(zhì)和職業(yè)人口二級指數(shù)也有很好表現(xiàn)，在城市經(jīng)濟指數(shù)的可持續(xù)發(fā)展二級指數(shù)上保持優(yōu)勢地位，是其在城市經(jīng)濟指數(shù)上名列第一的主要原因。但珠三角的生活指數(shù)和首位比指數(shù)分別位列第四和第五，基本處于中等靠后的位置。在城市文化指數(shù)上不僅與長三角、京津冀有較大差距，也落后于成渝經(jīng)濟區(qū)，排在第四位。以年接待游客數(shù)量指數(shù)為例，2012年珠三角接待游客量從上一年的2.8億人次跌至近2.5億人次。珠三角在公共文化服務設施投入、文化資源的社會和經(jīng)濟效益、科技文化創(chuàng)新能力、旅游資源的開發(fā)利用等方面均有很大的提升空間。

　　●京津冀城市群指數(shù)解讀

　　排在第三位的是京津冀城市群。在五個一級指數(shù)中，京津冀的城市文化指數(shù)遙遙領(lǐng)先于其他八個城市群，繼續(xù)保持在第一的位置，城市經(jīng)濟指數(shù)中的第三產(chǎn)業(yè)二級指數(shù)表現(xiàn)出較大的優(yōu)勢。以北京為首位城市的京津冀有深厚的歷史底蘊和豐富的文化資源，同時北京作為國家首都在區(qū)位、政策、人才、資金、市場等方面得天獨厚的優(yōu)勢，使其成為名副其實的國家文化中心。2012年的數(shù)據(jù)顯示，京津冀城市群的首位比指數(shù)水平有所提升，但其發(fā)展的最大問題依然是城市群的內(nèi)部差異和兩極分化嚴重，距離一個理想的城市群——在人口、經(jīng)濟、文化和整體結(jié)構(gòu)上具有合理層級體系，在空間邊界、資源配置、產(chǎn)業(yè)分工、人文交流等方面具有功能互補和良好協(xié)調(diào)機制的城市共同體——還有很大的差距。這表明，北京沒有充分發(fā)揮出其應有的輻射和帶動作用，區(qū)域一體化發(fā)展仍長期停滯在研究層面和啟動階段。但自2014年開始，京津冀城市群出臺了一系列重要舉措，一體化和協(xié)同發(fā)展的步伐進一步加快。但具體效果的體現(xiàn)還會有一個“延時”階段。

　　●山東半島城市群指數(shù)解讀

　　排在第四位的是山東半島城市群。在五個一級指數(shù)中，山東半島城市群的城市人口指數(shù)、城市經(jīng)濟指數(shù)和城市生活指數(shù)均排在第三位，表明其優(yōu)質(zhì)人口發(fā)展水平較高，經(jīng)濟發(fā)展的綜合水平較強，以及居民生活水平較高，在這三個方面積累了較為突出的優(yōu)勢。山東半島城市群的首位比指數(shù)排在第二位，表明城市群內(nèi)的各城市發(fā)展較為均衡。憑借這些優(yōu)勢，山東半島城市群超過了體量比自身大得多的中原經(jīng)濟區(qū)和成渝經(jīng)濟區(qū)，成為我國城市群第二方陣的重要代表。但是，山東半島城市群的“文化指數(shù)”僅排在第六位，僅在長江中游地區(qū)的三個城市群之前。山東半島城市群在傳統(tǒng)文化資源與資本等方面并不弱，關(guān)鍵是城市群的文化魅力和創(chuàng)新能力未能充分釋放出來，也可以說是“有大本錢但沒有做出大生意”。這種現(xiàn)象在我國二線城市群中相當普遍，是今后各城市群在文化建設中亟待關(guān)注和突破的困境。

　　●中原經(jīng)濟區(qū)指數(shù)解讀

　　排在第五位的是中原經(jīng)濟區(qū)。在五個一級指數(shù)中，中原經(jīng)濟區(qū)的城市生活指數(shù)依然保持在第二的位置，表明從生活成本和便捷度等指標看，中原經(jīng)濟區(qū)的宜居水平在九城市群中相對較高。同時，在九大城市群中，中原經(jīng)濟區(qū)的城市人口指數(shù)倒數(shù)第一，城市經(jīng)濟指數(shù)倒數(shù)第二，前者揭示出“人口大城市群”與“人口強城市群”、“人口數(shù)量”與“優(yōu)質(zhì)人口”的突出矛盾，后者則顯示出中原經(jīng)濟區(qū)在經(jīng)濟領(lǐng)域發(fā)展程度不高，與東部發(fā)達城市群有著明顯差距。城市人口指數(shù)倒數(shù)第一與城市經(jīng)濟指數(shù)倒數(shù)第二，還表明人才不足與就業(yè)不足已成為制約中原經(jīng)濟區(qū)發(fā)展的主要障礙。此外，城市經(jīng)濟指數(shù)倒數(shù)第二還揭示出當前的經(jīng)濟增長仍是以犧牲環(huán)境為代價的粗放型增長模式，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展亟待轉(zhuǎn)型升級。

　　●成渝經(jīng)濟區(qū)指數(shù)解讀

　　2012年的數(shù)據(jù)顯示，成渝經(jīng)濟區(qū)的首位比指數(shù)退居第三，仍具有較強的優(yōu)勢，但其本質(zhì)上是一種在整體不發(fā)達狀態(tài)下的“原始和諧”，是區(qū)域內(nèi)各城市發(fā)展水平都比較低的集中體現(xiàn)。此外，值得關(guān)注的是，成渝經(jīng)濟區(qū)在2012年的就業(yè)人口比例有較大的增加幅度，表明其在人口指數(shù)特別是職業(yè)人口指數(shù)方面有所提升。成渝經(jīng)濟區(qū)發(fā)展面臨的主要問題包括：首先，成渝經(jīng)濟區(qū)雖然在中西部具有一定的經(jīng)濟優(yōu)勢，但與東部發(fā)達城市群相比仍相當落后，這是成渝經(jīng)濟區(qū)的生活指數(shù)墊底、人口指數(shù)落后的主要原因。其次，成渝經(jīng)濟區(qū)雖有重慶、成都等核心城市，但與北京、上海、廣州等核心城市相比，輻射能力弱、帶動作用不強等問題也比較突出。作為西部城市群，成渝經(jīng)濟區(qū)文化發(fā)展落后的主要原因是投入不足，具體表現(xiàn)在文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足、從業(yè)人員相對較少、圖書館等文化事業(yè)落后等方面，這在整個西部地區(qū)也具有很強的代表性，是國家在文化政策和資金配置時應重點關(guān)注的。

　　●環(huán)長株潭城市群指數(shù)解讀

　　排在第七位的是環(huán)長株潭城市群，在五個一級指數(shù)中，環(huán)長株潭城市群的城市人口指數(shù)和城市經(jīng)濟指數(shù)均排在第五位，前者與武漢城市圈共同位列第五，超越了成渝經(jīng)濟區(qū)、中原經(jīng)濟區(qū)和環(huán)鄱陽湖城市群，這表明其人口發(fā)展的綜合水平在九大城市群中位于中等位置，具備一定的潛在優(yōu)勢，后者排在成渝經(jīng)濟區(qū)、武漢城市圈、中原經(jīng)濟區(qū)和環(huán)鄱陽湖城市群之前，主要原因在于環(huán)長株潭城市群的第三產(chǎn)業(yè)二級指數(shù)和可持續(xù)發(fā)展二級指數(shù)都排在靠前的位置，特別是可持續(xù)發(fā)展二級指數(shù)，僅次于珠三角城市群，這說明環(huán)長株潭城市群在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式上有所突破，既實現(xiàn)了較快的經(jīng)濟增長，又達到了減少污染排放的目標。

　　●武漢城市圈指數(shù)解讀

　　排在并列第八位的是武漢城市圈，在五個一級指數(shù)中，武漢城市圈與環(huán)長株潭城市群的城市人口指數(shù)并列排在第五位，排在成渝經(jīng)濟區(qū)和中原經(jīng)濟區(qū)的前列。武漢城市圈在校大學生數(shù)比例和從業(yè)人口比方面的水平較高，優(yōu)質(zhì)人口指數(shù)和職業(yè)人口指數(shù)的優(yōu)勢顯著，這與其高等教育院校集中以及相關(guān)投入較高有關(guān)。顧名思義，武漢城市圈有其自身的區(qū)域發(fā)展模式，即以武漢市為中心展開圈層式的發(fā)展，因此一個不容忽視的問題是其城市群均衡發(fā)展水平完全沒有優(yōu)勢，在九大城市群中墊底，這與該地區(qū)的發(fā)展歷史、傳統(tǒng)的經(jīng)濟布局以及生活形態(tài)密切相關(guān)。

　　●環(huán)鄱陽湖城市群指數(shù)解讀

　　排在并列第八位的是環(huán)鄱陽湖城市群，在五個一級指數(shù)中，環(huán)鄱陽湖城市群的城市人口指數(shù)排在第七位，優(yōu)勢主要集中在人口的增長率上，其在城市經(jīng)濟和文化發(fā)展水平上都排在最后，整體發(fā)展水平有限。但作為位于中部地區(qū)的城市群，仍然有一些相對優(yōu)勢存在，比如在職業(yè)人口二級指數(shù)上名列第三位，排在珠三角和山東半島城市群之后，在可持續(xù)經(jīng)濟發(fā)展二級指數(shù)上位于第三位，排在珠三角和環(huán)長株潭城市群之后，但值得注意的是，環(huán)鄱陽湖城市群較低的污染排放水平也是以較低的經(jīng)濟發(fā)展水平為基礎(chǔ)的。

　　2.我國城市群存在的主要問題

　　1.從東部發(fā)展較為成熟的四大城市群看，尚未形成合理的城市層級和分工體系，城市群建設進入了需要深化改革的瓶頸期。

　　理想的城市群是一個在人口、經(jīng)濟、社會、文化和整體結(jié)構(gòu)上具有合理層級體系，在空間邊界、資源配置、產(chǎn)業(yè)分工、人文交流等方面具有功能互補和良好協(xié)調(diào)機制的城市共同體。目前我國東部沿海發(fā)育較為成熟的城市群主要有京津冀、長三角、珠三角及山東半島城市群等，但從總體上看，東部四大城市群尚未形成合理的城市層級和分工體系，一方面，與世界各大城市群相比，缺乏明確的戰(zhàn)略定位和重點方向;另一方面，在動力機制上主要是行政手段，市場作用亟待釋放。從各項發(fā)展指標看，東部四大城市群的水平處于持續(xù)提升過程中，但增長的幅度有限，一是經(jīng)過前些年的快速和高速增長，開發(fā)程度普遍較高并抵達某種閾限，人口、資源優(yōu)勢的利用回報率有所下降，同時在空間資源和環(huán)境條件約束加大的背景下，很難再像過去一樣“大踏步前進”，和我國經(jīng)濟發(fā)展趨勢一樣，東部城市群也迎來了以“中高速發(fā)展”為主要特征的“新常態(tài)”。

　　2.從中部城市群的綜合發(fā)展水平看，在環(huán)境保護、層級體系及人口資源方面均不樂觀，且可能面臨著“隱形塌陷”的困擾。

　　中部城市群主要包括中原經(jīng)濟區(qū)、環(huán)長株潭、武漢城市圈、環(huán)鄱陽湖四個。中原經(jīng)濟區(qū)城市人口指數(shù)倒數(shù)第一，城市經(jīng)濟指數(shù)倒數(shù)第二，前者顯示人才與就業(yè)已成為制約其發(fā)展的主要障礙，后者揭示出當前仍是以犧牲環(huán)境為代價的粗放型增長模式。武漢城市圈高等教育院校密集，優(yōu)質(zhì)人口指數(shù)和職業(yè)人口指數(shù)的優(yōu)勢顯著，但本質(zhì)上是一個“放大了的武漢”，在層級體系上還有很長的路要走。環(huán)鄱陽湖城市群在九城市群中墊底，而基于經(jīng)濟不發(fā)達基礎(chǔ)上的環(huán)境生態(tài)水平，本身也是極其脆弱和靠不住的。發(fā)育比較均衡的是環(huán)長株潭城市群，其第三產(chǎn)業(yè)和可持續(xù)發(fā)展僅次于珠三角，在一些指標上還超越了成渝經(jīng)濟區(qū)。中部城市群面臨的最大問題可能是“隱形塌陷”，其人才和人力資源本身已經(jīng)不足，而隨著長江經(jīng)濟帶的貫通和一體化，有可能流向下游的長三角和上游的成渝，這是特別需要注意和未雨綢繆的。

　　3.從西部的城市群發(fā)展看，和中部城市群已有一拼之力，但與東部還有較大距離，其難題在于如何突破各種現(xiàn)實的客觀條件限制。

　　成渝經(jīng)濟區(qū)的主要特點可以概括如下：在人口指標方面，成渝經(jīng)濟區(qū)歷年來基本在第五至第七位徘徊;在經(jīng)濟指標方面，成渝經(jīng)濟區(qū)基本處于第六位左右;在文化指標方面，成渝經(jīng)濟區(qū)基本在第四位左右;在生活方面，成渝經(jīng)濟區(qū)基本位于最末位，這是成渝經(jīng)濟區(qū)表現(xiàn)最不盡如人意之處;在首位比方面，成渝經(jīng)濟區(qū)的均衡程度較高，但由于總體發(fā)展水平不高，這也僅僅是處于“簡單均衡”或“原始均衡”階段，而隨著經(jīng)濟社會發(fā)展的不斷深入，這樣的“均衡”必然會被打破。成渝經(jīng)濟區(qū)是西部城市群發(fā)展的縮影，由于地理位置不占優(yōu)勢，它們一般在區(qū)域發(fā)展中競爭力有限，在人力、資源的搶奪中往往處于劣勢地位。而如何突破種種現(xiàn)實條件的限制，則是西部地區(qū)城市群發(fā)展面臨的主要難題。

　　4.我國城市群精神文化生態(tài)建設成效不明顯，“重經(jīng)濟，輕文化”的現(xiàn)象依然較為嚴重，與“城市讓生活更美好”的理想還有較大的差距。

　　城市群代表了當今城市發(fā)展的最高水平，擁有巨大的物質(zhì)財富和良好的公共服務能力，本應是當代中華民族美好生活的核心空間。但在城市群經(jīng)濟繁榮、城市建設光鮮亮麗等繁華表象的背后，各種極端心態(tài)與行為也與日俱增。這說明我國城市群患上了“文化病”，在硬件、硬實力與軟件、軟實力之間出現(xiàn)了嚴重的不協(xié)調(diào)和不平衡。原因在于，首先，目前我國城市群規(guī)劃多是以產(chǎn)業(yè)、交通為中心的經(jīng)濟規(guī)劃，評價標準也主要是一系列經(jīng)濟指標，這就在頂層設計上決定了其必然走上“經(jīng)濟型城市群”的發(fā)展道路。其次，盡管在一些規(guī)劃和實施方案中“文化”一詞頻頻出現(xiàn)，但由于規(guī)劃編制的基本立場和評價標準并未改變，文化充其量只是一個“擺設”，“重經(jīng)濟輕文化”的基本格局未得到改變。這是我國城市群規(guī)劃“驚人相似”的主要原因。再次，盡管我國城市群涵蓋了巨量的區(qū)域文化資源和生活方式資產(chǎn)，但對城市群的建設和發(fā)展的實際貢獻極其有限。從文化指標評估看，中原經(jīng)濟區(qū)和山東半島城市群文化底蘊豐厚，卻排在靠后的位置，這說明其文化資源的社會效益、經(jīng)濟效應和影響力沒有挖掘出來。對于物質(zhì)空間上日趨局促的城市群，文化開發(fā)和提升是今后應重點研究、規(guī)劃和布局的戰(zhàn)略方向。

　　3.對我國城市群健康發(fā)展的建議

　　1.東部城市群探索人口、經(jīng)濟、生活、文化四位一體、均衡發(fā)展的城市群機制，解決我國城市群層級體系混亂和一體化缺乏內(nèi)生動力的問題。對此可通過自上而下的機制體制改革，合理劃定城市群的層級體系與邊界，以理順城市層級間的資源配置關(guān)系、建立合理的利益協(xié)調(diào)和補償機制為中心，構(gòu)建符合我國城市群發(fā)展的協(xié)調(diào)協(xié)同發(fā)展機制，把“淺表合作”延伸到實質(zhì)性合作和“命運共同體”的新階段。

　　2.中部城市群建立就業(yè)、產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設施三者的聯(lián)動機制，提升區(qū)域和城市發(fā)展的整體水平和競爭實力。提升長江中游三城市群的整體經(jīng)濟發(fā)展水平和城市發(fā)展水平是關(guān)鍵，對此需根據(jù)城市群內(nèi)部各城市的人力稟賦特點，建立就業(yè)、產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設施三者的聯(lián)動機制，朝著人口、經(jīng)濟、環(huán)境和文化四者協(xié)調(diào)統(tǒng)一、相輔相成的方向邁進。通過城市群內(nèi)部的人力稟賦特點和產(chǎn)業(yè)布局的雙向互動，逐步調(diào)整產(chǎn)業(yè)和就業(yè)的結(jié)構(gòu)，積極解決就業(yè)問題，實現(xiàn)就業(yè)、產(chǎn)業(yè)和其他基礎(chǔ)設施的合理配置。

　　3.西部城市群需努力突破客觀條件的限制，找到理念、機制和技術(shù)發(fā)展的新思路。在經(jīng)濟全球化進程中，不少城市及城市群都面臨著客觀條件的限制，如北美五大湖城市群，該城市群中的城市基本處于美國中部內(nèi)陸，向外聯(lián)系的通道是五大湖水域。成渝經(jīng)濟區(qū)同樣有長江流域這一通往外界的水域，和五大湖城市群相似，如何變自然地理環(huán)境的劣勢為發(fā)展的優(yōu)勢，很多西部城市群都可在發(fā)展理念和機制方面借鑒國際經(jīng)驗，在資源匱乏和地理位置封閉的背景下，通過積極運用交通和信息技術(shù)方面的最新成果，在發(fā)展理念、發(fā)展機制及技術(shù)路徑方面找到新思路。

　　4.深研并重建區(qū)域文化認同，切實推進文化城市群戰(zhàn)略實施。目前正在實施的城市群規(guī)劃大多以交通和產(chǎn)業(yè)來引導發(fā)展，中原經(jīng)濟區(qū)、武漢城市圈等文化底蘊豐厚的地區(qū)在現(xiàn)實發(fā)展中并不占優(yōu)勢。而后發(fā)展的城市群不僅難以通過交通和產(chǎn)業(yè)得到充分發(fā)展，也會犧牲掉欠發(fā)達地區(qū)傳承較好的區(qū)域文化傳統(tǒng)和認同感。無論是當代國際城市群建設，還是中國古代城市體系構(gòu)建，實際上都與文化和價值息息相關(guān)。城市的本質(zhì)是文化，文化城市群代表了城市群發(fā)展的更高形態(tài)。依托我國新型城鎮(zhèn)化和文化強國兩大國家戰(zhàn)略，將“文化城市群”作為落實“完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制”的頂層設計和核心框架，轉(zhuǎn)變以工業(yè)化、現(xiàn)代交通和城市基礎(chǔ)設施建設為主導的經(jīng)濟型城市群發(fā)展模式，大力培育環(huán)境、經(jīng)濟、社會和文化的協(xié)調(diào)關(guān)系和協(xié)同發(fā)展機制，是我國城市群發(fā)展應認真研究和布局的總體思路與核心戰(zhàn)略。

　　(執(zhí)筆人：劉士林、劉新靜、盛蓉、蘇曉靜、王曉靜、張懿瑋、談佳潔、王日玥)