黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要“優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方探索推進(jìn)省直接管理縣(市)體制改革”。迄今為止，我國省直管縣改革已進(jìn)行了十五年，但從現(xiàn)在的情況看，各方面對于省直管縣的認(rèn)識不是越來越清楚，而是越來越模糊。實踐層面的省直管縣改革的問題不是越來越少，而是越來越多。對于下一步省直管縣如何進(jìn)行，更是仁者見仁，智者見智，即使2010年中編辦在全國8省30縣(市)推行的試點，也沒能取得預(yù)期效果。對此如何認(rèn)識

　　一、當(dāng)前省直管縣改革中存在三個“不清楚”

　　當(dāng)前，省直管縣改革正面臨負(fù)擔(dān)過重、出路不明、進(jìn)退兩難的窘境�？傮w而言，可概括三個“不清楚”：

　　1.政策目標(biāo)不清楚

　　迄今為止，省直管縣改革已進(jìn)行了三輪，每一輪的政策目標(biāo)都不相同。2002年實施省直管縣，主要目標(biāo)是解決基層財政困難。2005年前后大力推行省直管縣，主要目標(biāo)是“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”(東部地區(qū))或“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”(中西部地區(qū))。2010年是想為全面實施行政省直管縣積累經(jīng)驗。連貫起來看，三輪省直管縣的政策目標(biāo)之間缺乏連續(xù)性，且每一輪改革不了了之，未能“善終”。

　　2.改革方式不清楚

　　各方公認(rèn)，我國地域廣大、各地情況千差萬別，因此省直管縣不能“一刀切”、“齊步走”，而應(yīng)當(dāng)“分類推進(jìn)省直管縣改革”。但是，這里的“類”到底是指什么如何分“類”不同“類”的如何進(jìn)行現(xiàn)在看來仍然是大而化之、很不清楚。由于分類不清楚，各地用于推進(jìn)省直管縣的政策手段、方式也各不相同，難于評估政策效果。

　　3.政策出口不清楚

　　由于理解不一，各地在選擇進(jìn)入省管縣的標(biāo)準(zhǔn)各不相同。時間長了，在省直管縣的隊列中，就既有已經(jīng)發(fā)展起來的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣、大縣，也有經(jīng)濟(jì)相對落后的農(nóng)業(yè)大縣、產(chǎn)糧大縣，還有民族縣、邊遠(yuǎn)縣、貧困縣等，種類繁多，情況迥異，加大了政策效果評估的難度。這一現(xiàn)象所反映的實質(zhì)是，對“已經(jīng)發(fā)展起來的縣應(yīng)當(dāng)往何處去”這一“出口”不清楚。

　　二、在城市化進(jìn)程和行政區(qū)劃總體改革中重新認(rèn)識省直管縣

　　筆者認(rèn)為，之所以出現(xiàn)以上三個“不清楚”，在相當(dāng)大的程度上是就“省直管縣”論“省直管縣”，沒有與我國工業(yè)化、城市化的宏大歷史潮流相結(jié)合，沒有在我國行政層級與行政區(qū)劃整體改革中來合理定位，沒有與其他改革同步推進(jìn)、共同探求城市化進(jìn)程中縣的出路與走向所致。

　　1.城市化已成為當(dāng)代影響行政區(qū)劃與行政層級的決定性因素

　　省直管縣是行政層級改革的一個組成部分。作為國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的空間投射，行政層級多還是少、行政區(qū)劃是大還是小，取決于國家治理是否有效，取決于當(dāng)時的政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、民族、外交等多方面的需要并現(xiàn)實地受制于當(dāng)時交通、通信等技術(shù)手段。在傳統(tǒng)中國，基于有效統(tǒng)治的政治需要是當(dāng)時確定行政區(qū)劃和行政層級的決定性因素，如自然地理因素、管控地方、軍事、民族等。

　　改革開放以后，中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)生了巨大的變化。隨著工業(yè)化、城市化的加速，大量人口從農(nóng)村遷移到城市、從西部到東部，中國社會正由“鄉(xiāng)村中國”變身為“城市中國”。1978年，我國城市化率僅為10%左右，其中城鎮(zhèn)人口為17245人，農(nóng)村人口總數(shù)為79014人。2011年，我國城市化率達(dá)到51%，其中城鎮(zhèn)人口總數(shù)為69078.63人，農(nóng)村人口總數(shù)為65656.37人，在城鎮(zhèn)居住的人口總數(shù)首次超過在農(nóng)村居住的人口數(shù)。2013年，我國城市化率進(jìn)一步提高到53.72%，居住在城市的人口總數(shù)已達(dá)7億人左右。城市化的快速發(fā)展，對城市、農(nóng)村都同時產(chǎn)生著巨大影響，一方面大城市走向特大、中小城市走向了更大，另一方面，農(nóng)村走向了城市，具體表現(xiàn)為一些原行政建制下屬于農(nóng)村政區(qū)的縣甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因為非農(nóng)人口和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的集聚，已成為了事實上的城市。如果從行政區(qū)劃的角度看，所謂城市化的過程就是城市型政區(qū)逐漸增加與農(nóng)村型政區(qū)逐漸減少的過程。

　　2.行政區(qū)劃與行政改革滯后導(dǎo)致省直管縣政策負(fù)擔(dān)過重

　　由于種種原因，我國行政層級和行政區(qū)劃卻沒有能同步順應(yīng)工業(yè)化、城市化的發(fā)展變化，大量已經(jīng)發(fā)展起來的、事實上成為城市的縣沒能進(jìn)入城市型政區(qū)的行列，仍然被束縛在以縣為名的農(nóng)村政區(qū)之中。從1978年到1984年，我國行政區(qū)劃方面的改革主要發(fā)生在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，改革開放之初，全國共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)級行政區(qū)6198個，到1984年增加至106439個，不到十年的時間，增加了17倍，真實而生動地反映出工業(yè)化進(jìn)程啟動后，農(nóng)村人口先行向鎮(zhèn)匯集的趨勢。1985年后，區(qū)劃改革方面的熱點開始轉(zhuǎn)向“縣改市”，可視為城市化第二波浪潮的來臨。1986年，全國共有縣級市150個，1991年增加到289個，到1993年增加到371個，1996年增加到445個，達(dá)到歷史高點。但由于執(zhí)行走偏，1997年國家緊急叫停撤縣改市政策，此后基本停止。

　　但人口流動、城市擴(kuò)張的趨勢并沒有因為一紙公文而停止。撤縣改市政策停止以后，這種由人口增長、經(jīng)濟(jì)發(fā)展驅(qū)動的行政區(qū)劃改革欲望轉(zhuǎn)而沖向“縣改區(qū)”。從數(shù)字上可以看出，1997年，我國還僅有727個市轄區(qū)，但五年后即2002年就增加了100多個，達(dá)到830個，到2005年后，基本穩(wěn)定在850個左右。2012年后又呈快速增加態(tài)勢，2013年達(dá)到872個。已有研究清楚表明，在這場“縣改區(qū)”的浩蕩大潮中，市由于擔(dān)心實施省直管縣進(jìn)而失去對縣的控制，影響未來的發(fā)展空間，因而在省直管之前搶先改區(qū)，是諸多縣被改區(qū)的主要動因之一。但吊詭的是，由于有省直管縣這一政策通道，一些本應(yīng)成為市轄區(qū)的縣竭力回避，采取各種或明或暗的抑制措施，進(jìn)一步延滯了合理的區(qū)劃改變，加大了省直管縣功能與定位的扭曲程度。

　　總之，在現(xiàn)行的行政體制下，農(nóng)村政區(qū)與城市政區(qū)之間的轉(zhuǎn)換極不為暢，撤縣設(shè)市基本停滯、縣改區(qū)也絕非易事。由于只有省直管縣是唯一被許可、鼓勵和開放的政策通道，因此所有與基層政區(qū)有關(guān)的改革都被自覺或不自覺地置于省直管縣之下，所有與縣級發(fā)展、穩(wěn)定相關(guān)的問題都被置于省直管縣之下，只要涉及到縱向行政體制調(diào)整的問題，都試圖用省直管縣達(dá)到“一招鮮”的奇效。正是因為縣的其它出路鎖閉，才導(dǎo)致省直管縣“小馬拉大車”，一方面通道擁擠、不堪負(fù)荷，另一方面定位與功嚴(yán)重扭曲，難于向前推進(jìn)。

　　三、錨定省直管縣的托底功能，配套推進(jìn)行政層級與行政區(qū)劃改革

　　必須正面承認(rèn)，城市化過程在行政區(qū)劃方面的表現(xiàn)就是城市型政區(qū)的逐漸增加和以縣為代表的農(nóng)村政區(qū)逐步減少的過程�；�于此，省直管縣改革折射的實質(zhì)問題是城市化進(jìn)程中縣的出路問題。依情況與條件不同，城市化進(jìn)程中，縣至少有三種出路，一是撤縣設(shè)市，二是變成市轄區(qū)，三是繼續(xù)保持縣本身。一旦看清這一事實，就可以清楚地找到省直管縣政策的主要應(yīng)用對象，找到“分類推進(jìn)省直管縣”中那個至關(guān)重要的“類”。由此，省直管縣改革推進(jìn)的方式、出路等困惑各方的問題都將迎刃而解。

　　1.省直管縣改革就是要為農(nóng)村發(fā)展穩(wěn)定托底

　　市場經(jīng)濟(jì)是把雙刃劍，在獲得經(jīng)濟(jì)效率的同時，勢必同時會造就一些相對弱勢的地區(qū)、產(chǎn)業(yè)和人群。相對于城市，農(nóng)村無疑是弱勢的，政府必須要為農(nóng)村發(fā)展托底。這當(dāng)然是一篇大文章，但在行政改革層面，就表現(xiàn)為省對那些跟不上城市化發(fā)展、相對落后、相對貧窮的縣進(jìn)行直接管理。因此，省直管縣政策應(yīng)當(dāng)錨定在農(nóng)村發(fā)展穩(wěn)定托底上。具體而言，一是通過財政轉(zhuǎn)移支付制度，保證這些縣在運(yùn)轉(zhuǎn)、民生、基本公共服務(wù)等方面的需要，而這正是財政部門早已施行的縣級基本財力保障機(jī)制，未來還應(yīng)進(jìn)一步在保障內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)上下功夫。長遠(yuǎn)而言，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)間基本公共服務(wù)的均等化是解決問題的根本之道。二是加大財政對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入，加大對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)共同條件的投入，為農(nóng)業(yè)發(fā)展構(gòu)造條件。三是大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、規(guī)模農(nóng)業(yè)，通過健全體制機(jī)制，將城市的工商業(yè)資本、人力資本等，合理、有序地引導(dǎo)到農(nóng)村農(nóng)業(yè)之中，推動農(nóng)業(yè)經(jīng)營向現(xiàn)代化、規(guī)�；�方向發(fā)展。四是深化農(nóng)村土地制度改革，建立城鄉(xiāng)之間要素平等交換、自由流動的機(jī)制，共享增長與繁榮�？傊�，保護(hù)農(nóng)村、穩(wěn)定農(nóng)村并不意味要將其與城市隔絕開來，而是一方面擁抱市場和城市，另一方面由政府為其中可能蘊(yùn)藏的風(fēng)險托住底，保證城市與農(nóng)村共享增長與繁榮。

　　2.修訂設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，盡快重啟撤縣改市政策

　　城市化的過程同時也是部分農(nóng)村政區(qū)轉(zhuǎn)化為城市政區(qū)的過程�；�于我國城市化的現(xiàn)實情況，應(yīng)當(dāng)盡快重啟縣改市政策，一方面為省直管縣政策減負(fù)，另一方面對接新的政策出口。我們注意到，民政部冰凍多年撤縣設(shè)市政策的背后，是對各地競相爭取行政級別、權(quán)力、機(jī)構(gòu)、編制等上位的熱烈訴求的畏懼與無力阻擋。因此，一旦要重新啟動縣改市政策，首先要解決的就是設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)問題。對此，筆者認(rèn)為需要掌握以下幾個要點，第一，不宜再像1993年那樣制訂出基于GDP、財政收入等量化指標(biāo)。原因很簡單，因為一旦定指標(biāo)，就免不了下面“做指標(biāo)”，面對諸多完全符合定量指標(biāo)、但實質(zhì)上有水分的改市要求，民政部怎么選擇都不會令各方滿意。第二，要適度弱化行政級別與權(quán)力大小之間過于緊密的關(guān)聯(lián)。從過往的經(jīng)驗上看，通過升格為市獲得更高的行政級別、更大的權(quán)力、更多的資金支持是一些本來不具備設(shè)市條件的縣采取種種措施“霸王硬上弓”、創(chuàng)造條件升格的主要動因。這一條不改，重啟縣改市政策，仍然將面臨極大的不確定性。第三，操作上可先對東部眾多已經(jīng)事實上城市化的縣或鎮(zhèn)，對其進(jìn)行設(shè)市確認(rèn)。對于廣大的中西部，一方面要追認(rèn)部分已經(jīng)發(fā)展起來的縣設(shè)市，另一方面則通過預(yù)先設(shè)市、提前設(shè)市來主動培育一批節(jié)點城市，以優(yōu)化我國城市體系，推動新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。

　　3.測試市縣聯(lián)系度，合理推進(jìn)縣改區(qū)

　　基于區(qū)域經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的考量，對一些在地理位置上鄰近中心城市，與其經(jīng)濟(jì)、社會等關(guān)聯(lián)度極強(qiáng)的縣，其發(fā)展方向就不是設(shè)市、而應(yīng)當(dāng)是改區(qū)。市場經(jīng)濟(jì)是自動擴(kuò)展的經(jīng)濟(jì)，能自動地將周圍的要素、空間等內(nèi)卷到某種自發(fā)的秩序之中，進(jìn)而獲得區(qū)域協(xié)同、規(guī)模發(fā)展的巨大效應(yīng)，這在長三角、珠三角已經(jīng)看得十分清楚。對此，只能順應(yīng)，不能違背，絕不能因一縣之私、一人之私，將這些應(yīng)當(dāng)同周遭城市協(xié)同發(fā)展的縣也變成市。原因很簡單，在我國現(xiàn)行體制下，多一個市，就多一道行政藩籬，就多一道阻隔要素流動的無形之墻。這對于與臨近中心城市已事實上融為一體的縣而言，有百害而無一利。具體操作上，可通過一系列指標(biāo)，測試縣與鄰近市的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系強(qiáng)弱程度判別：凡是那些與中心城市空間距離較近、產(chǎn)業(yè)聯(lián)系度高、資金人員信息往來頻密的縣，其行政建制上的取向都是改區(qū)，以維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)內(nèi)在聯(lián)系，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的逐漸生成。

　　總之，省直管縣問題的實質(zhì)是城市化進(jìn)程中縣的出路問題，是城市化進(jìn)程中我國城鄉(xiāng)政區(qū)體制如何轉(zhuǎn)化、如何實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的問題。就“省直管縣”論“省直管縣”是沒有出路的，必須將其與我國工業(yè)化、城市化這一宏大的歷史潮流相聯(lián)系，必須將其與我國行政層級與行政區(qū)劃改革這一更大的系統(tǒng)相對接，必須與其他與縣相關(guān)的改革如“撤縣設(shè)市”、“縣改區(qū)”等配套推進(jìn)，才能看清楚當(dāng)前關(guān)于省管縣問題的出處和解決問題的出路，才能在紛繁復(fù)雜的各方訴求中堅持省直管縣的政策初衷與方向，穩(wěn)步推動省直管縣改革向縱深推進(jìn)。

　　[作者簡介] 馮俏彬，國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部教授、博士生導(dǎo)師。