2015年是全市工業(yè)園區(qū)建設(shè)突圍年。隨著園區(qū)建設(shè)突圍大幕的拉開,基礎(chǔ)建設(shè)和項目投資日益增多,資金短缺逐漸成為制約園區(qū)跨越趕超、突圍發(fā)展的“瓶頸”。為破解這一瓶頸,筆者試就園區(qū)開發(fā)運作PPP模式進行初步探討,以助推園區(qū)建設(shè)突圍。
一、開發(fā)模式研析
經(jīng)筆者分析,就園區(qū)開發(fā)進度來說,有“滾動開發(fā)”與“集中開發(fā)”之分。滾動開發(fā)就是地方財政資金短缺、開發(fā)進程較慢,難以實現(xiàn)一步到位的開發(fā),需要政府籌集資金滾動開發(fā);集中開發(fā)則地方財力充足,園區(qū)建設(shè)沒有資金之憂,開發(fā)建設(shè)是快速式、一站到位式,開發(fā)建設(shè)系統(tǒng)、超前。從開發(fā)主體上來說,國內(nèi)將園區(qū)開發(fā)模式可以歸納為三類:一是企業(yè)主導(dǎo)模式,二是政府主導(dǎo)模式,三是政企混合模式。
河池是后發(fā)展欠發(fā)達地區(qū),目前除大任產(chǎn)業(yè)園是政企混合式開發(fā)外,其他多屬政府主導(dǎo)型的滾動開發(fā),與園區(qū)集聚發(fā)展、突圍發(fā)展的要求差距甚大。我們?nèi)绾卧诂F(xiàn)狀之下尋找突圍發(fā)展與滾動發(fā)展、政企合作的結(jié)合點最近國家倡導(dǎo)的PPP模式為我們提供了最佳切入點。
二、PPP模式應(yīng)用分析
2014年,國務(wù)院印發(fā)鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見,要求積極推廣PPP模式;財政部發(fā)布了推廣運用政府和社會資本合作模式的通知,并于年底公布了第一批PPP示范項目,為PPP項目建設(shè)吹響了沖鋒號。PPP模式包括融資性合作與非融資性合作,指的是政府和社會資本合作模式,是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。
目前,我市園區(qū)建設(shè)主要采用的是政府投資或BT模式推進園區(qū)建設(shè),充分發(fā)揮了市場化的力量,為破解財政投入不足、基建落后問題發(fā)揮了巨大的作用。但隨著園區(qū)項目的增多,基礎(chǔ)建設(shè)規(guī)模的擴大,尤其是政府投資及其他模式大多均需政府財政兜底,運作過程中地方償債壓力大、優(yōu)良資產(chǎn)少、融資能力不強、項目進度慢等問題開始顯現(xiàn)。對于河池這樣的欠發(fā)達地區(qū)來說,PPP模式恰能有效緩解以上問題:一是有利于減少財政投資的壓力和政府的財政負擔(dān),降低政府投資風(fēng)險和項目風(fēng)險。二是園區(qū)可用規(guī)劃范圍內(nèi)政策允許的土地出讓收益、園區(qū)稅收地方留成部分及財政專項資金和提供產(chǎn)業(yè)園區(qū)范圍外的城市開發(fā)配置地等多種方式歸還項目總投資,可最大化發(fā)揮政府現(xiàn)有資源。三是可以發(fā)揮合作企業(yè)的管理、技術(shù)優(yōu)勢,全面提升項目建設(shè)效率。
目前,PPP模式正在全國推廣。今年3月,廣西首個采用PPP模式建設(shè)的項目落地南寧。該項目引入有雄厚實力、先進管理及技術(shù)經(jīng)驗的社會投資人與政府方合作10年,由社會資本承擔(dān)大部分風(fēng)險,政府付費的方式,有效減輕政府的風(fēng)險和負債。
三、園區(qū)應(yīng)用PPP模式的初步考慮及建議
在PPP模式下,開發(fā)商可以成為園區(qū)土地平整、工業(yè)地產(chǎn)、基礎(chǔ)建設(shè)甚至招商規(guī)劃的主力,且政府投入小、不需財政兜底,但一旦管控不好,項目建設(shè)就會失去控制、拖延甚至失敗,對于河池這樣欠發(fā)達的地區(qū)來說,既要穩(wěn)步推進又要防止急功冒進。
一是強化組織引領(lǐng)。對我市而言,PPP模式仍屬新生事物,研究較少尚未運作,應(yīng)結(jié)合園區(qū)建設(shè)突圍建立健全服務(wù)機制統(tǒng)籌推進?捎墒、縣政府牽頭組織財政、發(fā)改、法制、招商、規(guī)劃等部門形成聯(lián)席制度,共同策劃、研究提出PPP項目庫并進行篩選,通過研究政策促發(fā)展、考察先進推項目,建立清晰成熟的PPP項目實施程序和流程,做好項目儲備工作,為園區(qū)建設(shè)突圍謀篇布局、奠定基礎(chǔ)。
二是明確合作方式。由于我市各縣(市、區(qū))財力有限,園區(qū)建設(shè)最直接的表現(xiàn)就是融資性需求大,非融資性合作需求小。但事實上由于園區(qū)人員、職能有限,非融資性合作實際上更有利于園區(qū)建設(shè),可以充分發(fā)揮合作企業(yè)的專業(yè)性、高效性。因此,園區(qū)應(yīng)突破對PPP簡單化的“融資模式”理解,上升到從管理模式、開發(fā)模式創(chuàng)新的層面上推進。如縣一級政府運作PPP較早的河北行唐縣同屬欠發(fā)達的國家級貧困縣,因無力承擔(dān)園區(qū)開發(fā)建設(shè)的巨額投入,把園區(qū)作為一個整體項目進行開發(fā),具體辦法是:縣政府與企業(yè)合作成立經(jīng)濟建設(shè)公司,股權(quán)2∶8,總投資20億元,由公司對開發(fā)區(qū)“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一招商、統(tǒng)一拆遷、統(tǒng)一管理”,建設(shè)期限20年。這一模式較好地利用市場的力量,政府不再承擔(dān)巨大的投資風(fēng)險和商業(yè)風(fēng)險,值得我們借鑒。
三是科學(xué)選擇合作伙伴。PPP模式的本質(zhì)在于合作,因此,選擇優(yōu)質(zhì)的合作伙伴十分關(guān)鍵,尤其是對我市這樣的欠發(fā)達地區(qū)來說,更要防范一些企業(yè)借合作之名占地、占項目,把項目拖久拖垮。一要進行嚴格的資格審查,按照實力強、信譽好的標(biāo)準(zhǔn)來篩選合作企業(yè),盡可能降低合作風(fēng)險;二要根據(jù)政府規(guī)劃、資金情況采取公開招商、公開招標(biāo)、競爭性談判等方式,公平、公正地選擇資金最充足、投資回報要求最低的投資人作為合作方。
四是充分評估項目風(fēng)險。統(tǒng)籌建立PPP項目庫,對引入社會資本參與項目建設(shè)、運作時,充分對項目進行全方位的論證和研究,全面考慮投資風(fēng)險大小、收益風(fēng)險高低、社會風(fēng)險多少,既要盡可能地實現(xiàn)盡量多的項目運作收益,又要充分考慮影響項目運作的投資風(fēng)險、商業(yè)風(fēng)險等諸多不確定因素,做到有效規(guī)避風(fēng)險的同時爭取收益最大化,以期獲得良好收益滾動開發(fā)其他項目,真正做到有序推進、良性發(fā)展。
五是確立合理的風(fēng)險共擔(dān)機制。工業(yè)園區(qū)開發(fā)、基礎(chǔ)建設(shè)具有公益性、長期性的特點,在項目合作上,一方面園區(qū)要公開明確合作條件及利益分享,合理分擔(dān)風(fēng)險,充分調(diào)動社會資本參與的積極性。一方面要充分考慮社會資本承擔(dān)建造、運營、技術(shù)等風(fēng)險與園區(qū)承擔(dān)的法律、政策等風(fēng)險,體現(xiàn)出承擔(dān)風(fēng)險程度與所得回報成正比,尤其是政府部門承擔(dān)的風(fēng)險、投入要明確上限,防止PPP變成變相的財政“兜底”。
(作者系環(huán)江工業(yè)園區(qū)管委會副主任)