今年中央一號文件從發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)、改革行政區(qū)劃、減少行政層次、探索實(shí)施省直管縣體制的角度著手“三農(nóng)”問題的解決�？梢哉f,這是對前些年“市管縣”體制改革的經(jīng)驗(yàn)總結(jié),抓住了“三農(nóng)”問題解決的實(shí)質(zhì),指明了從“市管縣”體制到省直管縣體制的改革發(fā)展方向,是上層建筑適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的重大改革,對于減少管理層級、提高效能、壯大縣域經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)融合、加快城市化進(jìn)程,都具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

　　政府層級過多不符合信息化社會行政組織結(jié)構(gòu)扁平化趨勢

　　按照我國《憲法》的規(guī)定,政府層級主要以四級制為主,只是在較大的市和自治州才實(shí)行五級制。1982年,中央下發(fā)51號文件,提出要全面改革地區(qū)體制,在“地市合并”的基礎(chǔ)上推行以地級中心城市管理下屬縣市的“市管縣(市)”體制。在此之前,中國絕大部分縣市都是由省級政府派出的專區(qū)專員公署或是地區(qū)行政公署代為管轄。從1982年推行市管縣體制以后,我國政府層級已經(jīng)由四級制為主變成五級制為主,即中央政府———省級政府(省、直轄市、自治區(qū)、特別行政區(qū))———地級政府(地級市、地區(qū)、自治州、盟)———縣級政府(市轄區(qū)、縣級市、縣、自治縣、旗、自治旗、特區(qū)、林區(qū))———鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、蘇木、民族蘇木)。

　　一般來說,政府層級過多,會造成以下弊端:一是信息傳遞不暢通,信息傳遞成本加大；上情難以及時準(zhǔn)確地下達(dá),下情也難以及時準(zhǔn)確地上達(dá)；二是權(quán)力運(yùn)行機(jī)制不暢通,容易形成壓力型體制,地方特別是基層的自主權(quán)難以得到落實(shí)；三是不符合信息化社會條件下行政組織結(jié)構(gòu)扁平化的發(fā)展趨勢,不利于調(diào)動縣級基層政府的主動性、積極性和創(chuàng)造性,不利于提高行政效能。

　　“市管縣體制”的弊端

　　除上述之外,“市管縣”體制還特別造成了以下問題:

　　一是“市管縣”體制并沒有從根本上打破舊有的條塊分割的管理體制,原本虛設(shè)的地區(qū)一級變成了實(shí)設(shè),不僅增加了政府層級,降低了行政效率,而且與憲法中有關(guān)地方行政架構(gòu)的規(guī)定相違背；二是在市與其所轄的縣(或縣級市)競爭發(fā)展過程中,加劇了各個縣(或縣級市)與市之間在人、財(cái)、事三方面的矛盾,加大了市所轄各個縣(或縣級市)之間的離心力。在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的一些地區(qū),由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的興起和繁榮,有些縣級市的實(shí)力甚至已經(jīng)與地級市本市區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力相當(dāng),各縣為了自身的發(fā)展不惜在資源、市場、人才、投資等方面與中心城市展開競爭,為爭取到項(xiàng)目,市縣爭相到省城跑計(jì)劃、跑指標(biāo),為爭取投資,競相進(jìn)行政策攀比的事情也時有發(fā)生；三是由于“市縣競爭”造成內(nèi)耗及資源過度向中心城市集中等原因,一方面導(dǎo)致中心城市的極度擴(kuò)張,城市發(fā)展沒有邊界,沒有止境的土地征用和舊城改造；另一方面,市所轄縣的城市化水平極度落后,虛假城市化現(xiàn)象嚴(yán)重,整體上影響了城市化的進(jìn)程,更加劇了城鄉(xiāng)“二元化”結(jié)構(gòu)；四是普遍推行“市管縣”體制,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)嚴(yán)重導(dǎo)致了“小馬拉大車”的現(xiàn)象。經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)的地級城市普遍能量不足,對周邊管轄的廣大農(nóng)村地區(qū)無法產(chǎn)生足夠的輻射能力；但由于實(shí)行“市管縣”體制,不得不管轄自己無法帶動的縣(或縣級市)。

　　省直管縣體制對問題的解決

　　實(shí)行省直管縣體制,減少了政府層級,實(shí)現(xiàn)了政府組織結(jié)構(gòu)的扁平化；在管理流程上,由省直接對縣進(jìn)行管理而不再經(jīng)過市(地)這個中間環(huán)節(jié),降低了政府交易成本。二是省直管縣實(shí)現(xiàn)了擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣,在行政上弱化了市對縣的領(lǐng)導(dǎo),避免了多層次行政干預(yù)對于市場競爭關(guān)系的扭曲,大大提高了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性、省級市場化水平和市場競爭的有效性。在省直管縣體制下,地級市的管理范圍只是市區(qū)和郊區(qū),不再管理周邊的廣大農(nóng)村區(qū)域；市(地)與縣之間,不再具有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系,而是一種平等、協(xié)商與合作的關(guān)系。三是增強(qiáng)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的能力,省管縣財(cái)政體制實(shí)現(xiàn)了省直接對市、縣市的管理,增強(qiáng)了省級財(cái)政的直接調(diào)控能力,有利于有效分配和利用各種公共資源,使縣市政府更有能力、有財(cái)力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì),更有實(shí)力統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、加大對農(nóng)村地區(qū)的資源投入、發(fā)展各種社會事業(yè)、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善農(nóng)村環(huán)境面貌、推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高農(nóng)民生活水平。四是省管縣體制下的財(cái)政體制,有利于一個省各地區(qū)間均衡發(fā)展水平的不斷提升。

　　科學(xué)推進(jìn)省直管縣體制的途徑

　　省直管縣體制改革,觸及到我國大多數(shù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政體制、行政管理體制和行政區(qū)劃等諸多方面,特別是其中利益關(guān)系、權(quán)力關(guān)系的調(diào)整,必然會有來自原有體制、人和觀念的種種障礙,要從以下方面著手科學(xué)推進(jìn)省直管縣體制改革:

　　一是根據(jù)各地的具體情況來確定,不能一刀切。由于各個地方發(fā)展的具體情況有較大的差異,在推進(jìn)“省管縣”體制改革上,要對各地“市管縣”體制及其存在問題、存在問題的性質(zhì)及原因進(jìn)行科學(xué)分析與評估,不能盲目；二是尊重歷史。對于已經(jīng)成為市轄區(qū)的原有縣(或縣級市),不應(yīng)再重新改回縣(或縣級市)；對于還沒有成為市轄區(qū)的縣(或縣級市),將其從原有“市管縣”體制中分離出來,直接實(shí)行省直管縣,市不再管轄縣(或縣級市)只轄區(qū)；三是有步驟地綜合推進(jìn),要綜合考慮各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、行政區(qū)域面積、省內(nèi)市縣行政單位數(shù)量、人口規(guī)模等因素,將推進(jìn)“省管縣”體制改革與發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)、合理調(diào)整行政區(qū)劃、促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)融合、加快城市化進(jìn)程和行政管理體制改革有機(jī)結(jié)合起來,實(shí)現(xiàn)省管縣體制改革與相關(guān)的推進(jìn)措施、制度配套。

　　（作者系中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師,全國政策科學(xué)研究會副會長,中山大學(xué)MPA教育中心主任、電子政務(wù)研究中心主任）