經(jīng)國(guó)務(wù)院批復(fù)的《東北地區(qū)振興規(guī)劃》已經(jīng)正式公布。這份由國(guó)家發(fā)改委、國(guó)務(wù)院振興東北辦組織編制的“中國(guó)第一個(gè)由國(guó)務(wù)院正式批復(fù)”的地區(qū)性發(fā)展規(guī)劃提出，未來(lái)要將東北地區(qū)建設(shè)成為中國(guó)綜合經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的重要經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)區(qū)域，并確立了“四基地一區(qū)”的目標(biāo)定位。這是在我國(guó)改革開(kāi)放進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期，黨中央和國(guó)務(wù)院“開(kāi)辟東北根據(jù)地”的新戰(zhàn)略性部署。可以說(shuō)，伴隨著東北地區(qū)的全面振興，東北經(jīng)濟(jì)區(qū)有望成為繼珠三角、長(zhǎng)三角、京津冀之后，中國(guó)第四大經(jīng)濟(jì)區(qū)。實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，需要推進(jìn)體制改革和機(jī)制創(chuàng)新，增強(qiáng)發(fā)展的動(dòng)力和活力。在《東北地區(qū)振興規(guī)劃》中，引人注目地提出了“加快行政管理體制改革”，“有條件的地方積極推進(jìn)‘省直管縣’改革”�？梢哉f(shuō)，這是規(guī)劃的一大亮點(diǎn)。

　　一

　　我國(guó)政府改革和職能轉(zhuǎn)變已提出多年，但因?yàn)槎喾N復(fù)雜的原因，尚未取得突破性進(jìn)展。新形勢(shì)、新任務(wù)和新發(fā)展觀迫切需要行政體制和行政區(qū)劃有新的突破，并進(jìn)行全局性的統(tǒng)籌安排。2005年6月，溫家寶總理在全國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革工作會(huì)議上指出：“具備條件的地方，可以推進(jìn)‘省直管縣’的試點(diǎn)”。國(guó)家“十一五”規(guī)劃則明確提出今后要“減少行政層級(jí)”�？偫淼闹v話和“十一五”規(guī)劃，蘊(yùn)涵著重大的政策信息和改革導(dǎo)向，很有可能成為政府改革的重要突破口，對(duì)我國(guó)行政體制、行政區(qū)劃改革已經(jīng)并將繼續(xù)產(chǎn)生重要的影響和推動(dòng)。

　　除海南建省、重慶設(shè)直轄市就實(shí)行省直管縣外，北京、上海、天津、浙江也是多年來(lái)保持了省直管縣體制。近年來(lái)，河北、江蘇、河南、安徽、廣東、湖北、江西、吉林等省份陸續(xù)推行了以“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”和省直管縣為主要內(nèi)容的改革試點(diǎn)，即在現(xiàn)行政府架構(gòu)下對(duì)行政管理體制和財(cái)政體制進(jìn)行調(diào)整，其實(shí)質(zhì)是縮小地市級(jí)政府對(duì)所屬縣的管理權(quán)，擴(kuò)大縣級(jí)政府的自主權(quán)，減少管理層次，提高行政效率，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。有些地方實(shí)行財(cái)政體制上的省直管縣，減少了收入分享的層次，增加了縣級(jí)財(cái)政收入，有效緩解了縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。而浙江的改革力度比先前更大，已進(jìn)行了四輪擴(kuò)權(quán)，勇敢向前走，取得了很好的效果。浙江經(jīng)濟(jì)的騰飛，自然有省直管縣的功效�，F(xiàn)在看來(lái)，許多省份的思路已經(jīng)從“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”發(fā)展到“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”，實(shí)踐中也已經(jīng)不僅僅是財(cái)政上的省直管縣，越來(lái)越開(kāi)始接近行政上的省直管縣。

　　實(shí)踐證明，實(shí)行“省直管縣”，省級(jí)政府能夠更加有效地統(tǒng)籌地區(qū)之間的發(fā)展，更好地發(fā)揮協(xié)調(diào)能力；能夠通過(guò)減少行政層級(jí)降低行政成本，提高財(cái)政資金運(yùn)轉(zhuǎn)效率和財(cái)政管理工作效率；能夠增加財(cái)政管理透明度，調(diào)動(dòng)縣級(jí)財(cái)政發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性；能夠更好地發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)建設(shè)新農(nóng)村的自覺(jué)性。這些能夠?yàn)闁|北地區(qū)的振興提供哪些啟示呢？

　　二

　　其一，“市管縣”模式正暴露出越來(lái)越多的弊端，應(yīng)當(dāng)在東北地區(qū)振興的進(jìn)程中下決心進(jìn)行改革�！笆泄芸h” 弊端主要體現(xiàn)在“省對(duì)縣轉(zhuǎn)移財(cái)政時(shí)的截留和市對(duì)縣財(cái)政的抽頭”，另一表現(xiàn)則在于“項(xiàng)目審批權(quán)限的放緩”，其結(jié)果導(dǎo)致縣域活力的喪失。有關(guān)專(zhuān)家研究指出，通過(guò)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)年鑒》的統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，“市管縣”實(shí)施后，“國(guó)家轉(zhuǎn)移縣鄉(xiāng)財(cái)政”與“縣鄉(xiāng)上交財(cái)政”之間的差已從1980年的“正160億”變?yōu)?999年的“負(fù)1600億”，三農(nóng)問(wèn)題的存在與市管縣體制有直接關(guān)系。東北地區(qū)面臨振興的契機(jī)，已經(jīng)具有改革探索的“權(quán)力”，三個(gè)省省域面積適當(dāng)，交通比較發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)較有基礎(chǔ)，社會(huì)比較穩(wěn)定，改革的呼聲比較強(qiáng)烈，已經(jīng)具備了推進(jìn)省直管縣改革的條件。

　　其二，在東北地區(qū)“有條件的地方積極推進(jìn)‘省直管縣’改革”，財(cái)政管理體制上有四種類(lèi)型可以借鑒。( 1 )以北京、天津、上海、重慶等直轄市以及海南省為代表的行政管理型，即這些地區(qū)行政管理層級(jí)就是省直接管理縣，沒(méi)有地級(jí)市這一中間環(huán)節(jié)，財(cái)政體制自然是省直管縣；( 2 )以浙江、湖北、安徽、吉林等省為代表的全面管理型，即對(duì)財(cái)政體制的制定、轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)款的分配、財(cái)政結(jié)算、收入報(bào)解、資金調(diào)度、債務(wù)管理等財(cái)政管理的各個(gè)方面，全部實(shí)行省對(duì)縣直接管理；( 3 )以山西、遼寧、河南等省為代表的補(bǔ)助資金管理型，主要是對(duì)轉(zhuǎn)移支付、專(zhuān)款分配，以及資金調(diào)度等涉及省對(duì)縣補(bǔ)助資金分配的方面實(shí)行省直接管理；（4）山東、廣西實(shí)行的省市共管型，即省級(jí)財(cái)政在分配轉(zhuǎn)移支付等補(bǔ)助資金時(shí)，直接核定到縣，但在分配和資金調(diào)度時(shí)仍以省對(duì)市、市對(duì)縣方式辦理，同時(shí)，省級(jí)財(cái)政加強(qiáng)對(duì)縣級(jí)監(jiān)管。

　　其三、東北地區(qū)在“省直管縣”的實(shí)踐中要勇于創(chuàng)新，需要完善干部管理制度。適當(dāng)根據(jù)干部的資歷、貢獻(xiàn)等，給那些有能力、有做為的干部適當(dāng)提高行政級(jí)別或升遷做好鋪墊，以利于他們安心工作，甚至長(zhǎng)期在縣里任職。從全國(guó)來(lái)看，提高縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)級(jí)別和政治待遇，有以下幾種方式：一是把縣委書(shū)記和正職干部由處級(jí)升為副廳級(jí)、到市委做常委等，這是海南、重慶及部分省的做法。二是把縣委書(shū)記選做省委委員、省委候補(bǔ)委員。如江蘇、重慶、新疆等。三是任職地級(jí)市副書(shū)記或副市長(zhǎng)，兼任縣委書(shū)記，這一方式在沿海地區(qū)強(qiáng)縣中時(shí)常可以看到。四是下派副廳級(jí)的干部到縣里任職，如吉林省已經(jīng)選派省里的副廳級(jí)干部擔(dān)任縣委書(shū)記。五是由省級(jí)對(duì)縣里的主要干部進(jìn)行直接管理和調(diào)整。六是把縣委書(shū)記、縣長(zhǎng)納入國(guó)家級(jí)干部院校的常規(guī)培訓(xùn)。2006年以來(lái)，5474名縣委書(shū)記、縣長(zhǎng)集中參加了中央黨校、國(guó)家行政學(xué)院等國(guó)家級(jí)干部院校建設(shè)新農(nóng)村的培訓(xùn)。

　　三

　　實(shí)現(xiàn)省直管縣，也就是利益的重新分配問(wèn)題。從全國(guó)來(lái)看，來(lái)自省轄市一級(jí)的阻力很大，和緩點(diǎn)講是市這個(gè)層級(jí)缺乏積極性。有些省份拿出的“下放幾十大類(lèi)共四百多條等項(xiàng)目審批權(quán)和人事管理權(quán)”的方案被“擱置”。原因多方面，有市里擔(dān)心權(quán)力削減的抵觸，有舊體制的慣性，也有體制上的不順。省管縣的體制在實(shí)施過(guò)程中遇到的最明顯的矛盾是，容易遇到“兩個(gè)婆婆”的難題，由于縣級(jí)政府的人事權(quán)仍掌握在地市政府手中，落實(shí)擴(kuò)權(quán)政策時(shí)，擴(kuò)權(quán)縣與上級(jí)（地市）政府很多矛盾難以協(xié)調(diào)。一些地市級(jí)政府為了本級(jí)利益，不愿下放權(quán)力，出現(xiàn)了地市級(jí)政府在養(yǎng)路費(fèi)、交通規(guī)費(fèi)等的征收中出現(xiàn)了與縣里爭(zhēng)收的情況。而土地、金融、工商、稅務(wù)等垂直管理的部門(mén)在擴(kuò)權(quán)政策中定位模糊，各自都有自上而下的行政管理體制，有些權(quán)力甚至是法律規(guī)定和賦予的，不敢輕易變通，垂直管理的部門(mén)也拿不準(zhǔn)該如何配合改革推進(jìn)。在國(guó)家行政學(xué)院培訓(xùn)的司局（地市）級(jí)學(xué)員討論中，也有市里的負(fù)責(zé)同志認(rèn)為，省直管縣作為方向是贊同的，但當(dāng)前改革的任務(wù)非常繁重，千頭萬(wàn)緒，也不一定非從省直管縣這個(gè)問(wèn)題抓起。顯然，心存顧慮，態(tài)度也不是很積極。也許這個(gè)意見(jiàn)還有很大的市場(chǎng)。

　　考慮到省直管縣的復(fù)雜性，東北地區(qū)省直管縣改革應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持因地制宜、分類(lèi)管理，不搞運(yùn)動(dòng)，不強(qiáng)求一下子全面推開(kāi)。一方面在具備條件的地方積極大膽探索改革路徑和實(shí)現(xiàn)形式，也要?jiǎng)?chuàng)造條件積極擴(kuò)大“弱縣擴(kuò)權(quán)”的試點(diǎn)，對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣實(shí)行“雪中送炭”，而不是僅僅對(duì)強(qiáng)縣“錦上添花”。另一方面，也要更多地考慮整體配套改革問(wèn)題。比如，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建公共服務(wù)型政府，減少政府干預(yù)和行政審批。調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置，努力解決條條與塊塊的矛盾。完善地方稅體系，改革轉(zhuǎn)移支付制度，切實(shí)增加縣鄉(xiāng)財(cái)政收入。此外，還要根據(jù)即將召開(kāi)的黨的十七大和明年的兩會(huì)精神，創(chuàng)造性地用好中央給予東北的大政策，在政府層級(jí)和行政區(qū)劃改革方面，力爭(zhēng)有大的突破，比如能否申建第五個(gè)直轄市，比如在“弱縣擴(kuò)權(quán)”上能否有更大的步伐，比如在行政體制上的省直管縣有新的突破，等等。