從“市管縣”到 “省管縣”，這張管理體制改革的“路線圖”，將中央關(guān)于減少管理層級、提高效能、壯大縣域經(jīng)濟(jì)的意圖凸現(xiàn)出來�！笆」芸h”，這項觸及中國大多數(shù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財政體制、行政管理體制等諸多內(nèi)容的改革措施日益引起人們關(guān)注。
“省管縣”改革勢在必行
國家行政學(xué)院公共管理教研部教授汪玉凱在接受半月談記者采訪時說，目前的“市管縣”的格局是從1982年開始的，從那時起我國許多地方開始改變過去作為省級政府派出機構(gòu)的地區(qū)（專區(qū)）體制，實行市領(lǐng)導(dǎo)縣。當(dāng)時主要是為了解決過去不少地方地區(qū)和市并存問題，希望通過一些中心城市的輻射作用，帶動周圍地區(qū)的發(fā)展。
汪玉凱認(rèn)為，“市管縣”的體制發(fā)揮了積極作用，應(yīng)該充分肯定，但也暴露出了一些弊端：一是“市管縣”體制擴大了市的行政“勢力范圍”，加之市的權(quán)力大于縣，造成一些市隨意擴張，市與縣爭資源、爭土地、爭項目的競爭關(guān)系與行政上的上下級隸屬關(guān)系屢屢發(fā)生沖突，行政成本高、效能低。據(jù)記者調(diào)查，由于有地級市這一級政府的存在，有的地方每年多支出近億元的行政成本，每年有許多會議和文件都是重復(fù)的。更有甚者，個別地方市縣內(nèi)耗嚴(yán)重，關(guān)系相當(dāng)緊張。二是由于城市政府職能轉(zhuǎn)變不到位和傳統(tǒng)體制的影響，一些地級市只顧中心城市的建設(shè)，有的甚至截留政策、資金與項目，不僅沒有拉動周邊縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，相反成了縣域經(jīng)濟(jì)的“抽水機”。
我國憲法確定的地方行政區(qū)劃主要是省、縣、鄉(xiāng)三級體制，而目前實行的卻是四級行政體制。專家分析，管理體制層級越多，行政成本就越大，公共政策和財政轉(zhuǎn)移支付越難以準(zhǔn)確落實，層層過濾就會形成“漏斗效應(yīng)”。對此，黨的十七大報告指出，“減少管理層級，在有條件的地區(qū)推進(jìn)省直管縣、鄉(xiāng)財縣管等管理方式”。作為國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展藍(lán)圖的“十一五”規(guī)劃綱要中明確提出，要“理順省級以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制”。
財政部財政科學(xué)研究所所長賈康認(rèn)為，目前開展的“省直管縣”和“鄉(xiāng)財縣管”等改革試驗，基本導(dǎo)向是力求實現(xiàn)省以下財政層級的減少。這些減少財政層級的改革如果走通了，會進(jìn)一步帶動中國行政架構(gòu)的改變，意味著省和市縣之間不用再搭建地級市，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可變?yōu)榭h級政府的派出機構(gòu)，從而實現(xiàn)政府層級扁平化的改進(jìn)，有力促使事權(quán)劃分的清晰化、合理化和建立健全與事權(quán)相匹配的分稅、分級財政體制，明顯降低行政體系的運行成本，從源頭上堵住鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入截留和浪費的“黑洞”，從而更好地促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。再配之以中央、省兩級自上而下轉(zhuǎn)移支付制度的加強與完善，將有效地緩解基層財政困難，有利于形成“長治久安”的機制。
兩種模式：“財政管”與“行政管”
汪玉凱說，目前“省管縣”有兩種模式，一種是浙江模式，一種是海南模式。
浙江模式很重要的經(jīng)驗就是財政體制上的“省管縣”，擴大縣級政府經(jīng)濟(jì)管理的權(quán)限。汪玉凱說，從財政體制改革突破，是向“省管縣”模式轉(zhuǎn)變最直接也最容易的切入口。
實踐證明，實行“省管縣”，激活了浙江縣域經(jīng)濟(jì)的活力。據(jù)統(tǒng)計，2007年全省58個縣（市）的地方財政收入均超過了億元，其中24個縣（市）的地方財政收入均超過10億元。但是，由于僅僅在財政上實行管理，浙江模式還不是完全意義上的“省管縣”。
而海南從1988年建省開始就沒有實行市管縣，海南省所有的縣、縣級市、地級市都是由省直接管理，是獨立的經(jīng)濟(jì)單元，不存在地級市對縣和縣級市的行政管理問題，二者之間只有行政級別的差別而沒有行政隸屬關(guān)系。
汪玉凱認(rèn)為，“省管縣”改革應(yīng)該首先從容易的地方即財政管理做起，逐漸過渡到行政的“省管縣”。但是，改革也不一定一刀切，有條件的地方、行政區(qū)劃比較小的省份應(yīng)該一步到位。大的省份，可采取分步實施，逐步到位。
另外，海南模式也并非沒有繼續(xù)深化的余地。去年，海南將177項行政管理權(quán)直接下放到市縣和地級市，曾引起社會各界廣泛關(guān)注。汪玉凱說，海南的改革可以進(jìn)一步將重心下移，權(quán)力下放，把中央沒有明確規(guī)定的權(quán)限下放到縣里，從而更大程度地調(diào)動縣級政府的積極性，充分釋放縣域經(jīng)濟(jì)的活力。
警惕地級市“跑馬圈縣”現(xiàn)象
“‘省管縣’改革面臨的主要阻礙，就是地級市是否放權(quán)的問題。事實上，省直接管縣是一種利益格局的重新調(diào)整�！蓖粲駝P說：“中國實施‘市管縣’已經(jīng)有20多年的歷史，由此形成的利益格局，將是改革的一大阻礙�！」芸h’，將地級市的人事、財政、資金、項目等各項權(quán)力剝離出去，就涉及利益重新分配的問題。比如，以前縣的財政收入被市里截留，現(xiàn)在直接交到省里，市的財政收入就會減少�！�
另外，實行“省管縣”在擴大縣級經(jīng)濟(jì)實力的同時，也會給中心城市的擴張造成一定程度的影響。汪玉凱說，當(dāng)前要警惕“跑馬圈縣”現(xiàn)象，現(xiàn)在地方上已有一些苗頭，一些地級市為了維護(hù)自己的利益，隨意擴大自己的勢力范圍。一些地級市想方設(shè)法將所轄的經(jīng)濟(jì)強縣變成一個區(qū)，可以說，控權(quán)不放成為某些地級市應(yīng)對“省管縣”的辦法。如果說，一個縣在很大程度上實現(xiàn)了城市化，那么“變縣為區(qū)”的行為無可厚非。但是，如果把一個農(nóng)業(yè)人口占很大比例的縣強行化為地級市下屬的一個區(qū)，這種行為實際上就是變相的“跑馬圈地”，完全是為了一地私利的“上有政策，下有對策”。
因此，要實行真正意義上的“省管縣”，必須有配套的政治體制改革。如果僅僅在技術(shù)層面上加以改進(jìn)，不對行政權(quán)力給予制約和監(jiān)督，改革可能在一定時間內(nèi)有積極效果，但最終將無法實現(xiàn)行政權(quán)力的科學(xué)配置。（記者 孫愛東）
